Работа данного отдела оказалась наиболее продуктивной по сравнению с остальными отделами Комиссии, его предложения предполагалось использовать на Парижской мирной конференции, в частности для обоснования новых западных границ России, с учетом признания независимости Польши и аннексии Бесарабии Румынией (7). С сентября 1919 г. работа по подготовке проектов «областного устройства» перешла в «Комиссию по рассмотрению вопроса об областном управлении» во главе с начальником УВД, сенатором В.П. Носовичем. Результаты этой работы сводились главным образом к обоснованию приоритета «областной автономии» перед федерализмом. Это было актуально в условиях роста, т. н. «окраинного сепаратизма» (на Украине, в казачьих областях) и в связи с работой Южнорусской конференции, призванной урегулировать отношения между всеми административно-территориальными и государственными образованиями белого Юга (прежде всего с казачеством). Необходимо отметить, что модель «федерализма», понимаемого как «объединение самостоятельных государственных образований», отвергалась как «нежизненная». В то же время Государственный контролер в составе Особого Совещания, известный правовед В. А. Степанов, возглавлявший Комиссию с апреля 1919 г., отмечал в интервью харьковской газете «Родина»: «Мы являемся решительными бесповоротными противниками всякого рода федерализма. Но так же решительно, как мы отрицаем возможность федерации, так же решительно мы стоим за создание местных автономий во всех тех местностях, где для этого имеются основания – исторические, национальные и другие… Пределы автономии будут установлены в зависимости от условий той или иной местности. Но нигде автономия не должна находиться в противоречии с идеей Единой России» (8).
В работе Комиссии активно участвовал доктор государственного права, профессор Московского университета, П. И. Новгородцев. Именно ему принадлежал проект введения областной автономии, принятый Комиссией в качестве основы будущего административно-территориального устройства. Новгородцев на первом же заседании (21 сентября 1919 г.) заявил, что «введение автономии возможно лишь тогда, когда будет налицо сильная твердая центральная власть». На момент осени 1919 г., по его мнению, «мы переживаем процесс лишь утверждения такой власти. А потому сейчас не может быть и речи о децентрализации правительственного управления». Новгородцев выступал против статуса каждой губернии как главной единицы областного управления и поддерживал тезис Билимовича о необходимости «группировки губерний по экономическому принципу». Помимо экономической, Новгородцев выделял также и социально-культурную автономию. В составленной им для Деникина Декларации «К населению Малороссии» (своеобразное озвучивание будущей областной автономии, отрицавшей даже само название «Украина») от 12 августа 1919 г. говорилось о «единстве», которое гарантирует суверенитет России, без которого немыслима полная и правильная хозяйственная жизнь, когда север и юг, восток и запад обширной державы в свободном обмене несут друг другу все, чем богат каждый край, каждая область». «В основу устроения областей Юга России будет положено начало самоуправления и децентрализации при непременном уважении к жизненным особенностям местного быта». Признавалось «совершенно недопустимым» «преследование малорусского народного языка». Объявлялось, что «каждый может говорить в местных учреждениях: земствах, присутственных местах и суде – по-малороссийски». В печати и в частных школах «малороссийский язык» употреблялся «без ограничений», а в «казенных» и «начальных школах» мог употребляться факультативно. Примечательно, что еще в 1917 г. в самом начале споров о будущем государственном устройстве России вообще и статусе Украины в частности высказывались мнения о возможности перенесения столицы России в Киев, что давало бы значительные геополитические «выгоды»: сближение с землями, населенными западными и южными славянами, и «Россия сделалась бы более и самостоятельнее» (9). Основой будущего областного самоуправления, по мнению Новгородцева, могло стать земство. При этом можно было бы допустить передачу полномочий губернского земства областному управлению, сохраняя уездное земство и расширяя полномочия волостного земства. Примечательно, что подобные планы (в отношении губернского и волостного земства) осуществлялись при проведении земской реформы в Таврии в 1920 г.
Соглашаясь с Новгородцевым, предлагал «построить областную автономию на испытанных в русской жизни началах земского самоуправления» еще один правовед, профессор Донского университета А. А. Алексеев, также работавший в Комиссии. Еще летом 1919 г. в Ростове-на-Дону им была опубликована брошюра «Единая или Федеративная Россия». В ней подчеркивалась принципиальная важность одного из главных лозунгов Белого движения – «Единая, Неделимая Россия». Алексеев предполагал сохранить неизменной в «новой Конституции» первую статью «Основных законов Российской Империи» (изд. 1906 г.): «Государство Российское едино и нераздельно». Местная власть в «освобожденной от большевизма России» могла строиться как на основе т. н. «коронной администрации», то есть управление было бы «у лиц, назначаемых правительством», так и на основе «самоуправления», при котором «часть государственной власти передается на места, административные дела, имеющие местный характер, передаются на разрешение самому местному населению, обыкновенно в лице его выборных представителей». В основу взаимодействия центральной и местной властей должен быть положен критерий «соответствия законности», при нарушении которого и «органы администрации», и «органы самоуправления» могут отменять постановления, изданные с нарушением права. При этом «право законодательствовать» не есть «самопроизвольное право» области. Она получает его со стороны государственной власти, которая сама устанавливает конституцию области, т. е. определяет ее организацию и компетенцию». «Законы, издаваемые местными законодательными органами, нуждаются в утверждении государственной властью… в каждой области имеется наместник или представитель центральной государственной власти, который служит связующим звеном между государством и областью и поддерживает и сохраняет в области общегосударственные интересы» (10).
Отвергая актуальность принципа «федерализма» для России, Алексеев отмечал, что «федеративное устройство» не означает «децентрализации», а напротив, «есть путь объединения государств». «Все сколько-нибудь прочные федерации возникли из соединения нескольких государств в одно целое, а не из разъединения единого государства на несколько новых государственных образований». Учитывая то многообразие «экономических, религиозных, бытовых интересов», которые были в области, Алексеев полагал явно недостаточным ограничиться лишь «наделением этих областей правами самоуправляющихся единиц» и «передачей в их собственное заведование только местных административных дел», считал необходимым предоставление областям «широкой автономии, гарантирующей сохранение и дальнейшее развитие их местных особенностей, их своеобразного быта». По его мнению, «областная автономия» требовала «предоставления собственного законодательства, своего парламента, который будет идти навстречу местным потребностям и интересам». При этом «центральный парламент, разгруженный от местных дел, сосредоточит тогда все свое внимание на общегосударственных интересах». «Единая (унитарная) Россия и автономные области» – таким призывом заканчивалась брошюра Алексеева (11).
