Статус Главноначальствующего области Май-Маевский и Шиллинг получили в сентябре 1919 г., в ходе административно-территориальной перестройки белого Юга по «областному признаку». До этого Главноначальствующие осуществляли свои полномочия в пределах нескольких смежных губерний. Так, генерал Драгомиров после назначения на должность и прибытия в Киев (10 сентября 1919 г.) именовался Главноначальствующим Киевской Области. Однако неопределенность территориальных рамок полномочий приводила к введению подобных постов и в меньших районах. Например, после отражения налета банд атамана Шубы на Полтаву (начало октября 1919 г.) генерал-майор Кальницкий был объявлен Главноначальствующим Полтавской губернии, а позднее – Командующим Войсками Полтавской губернии (с 15 октября 1919 г.) (5). В ситуации, когда необходимо было удержать оборону на Крымских перешейках, командующий 3-го армейского корпуса генерал-майор Я. А. Слащов получил от Шиллинга в феврале 1920 г. право действовать в рамках полномочий Главноначальствующего Крыма.
Полномочия Главноначальствующего были весьма обширны. Имея право законодательной инициативы, он мог представлять на рассмотрение в Особое Совещание и самому Главкому проекты постановлений и распоряжений, контролировал назначения по УВД представителей местной администрации. Главноначальствующий мог приостанавливать или отменять решения органов местного самоуправления (земств и городских управ). В экономической сфере ему давалось право регулировать торгово-промышленную деятельность в Области. В случае нарушения действующего законодательства, фактов спекуляции и т. п. Главная мог производить секвестр имущества преступных лиц или коммерческих структур, налагать штрафы, устанавливать порядок работы фабрик и заводов и т. д. В дополнение к существовавшим штатным подразделениям Государственной Стражи Главноначальствующий мог также формировать «особые команды военной стражи», что было, например, сделано осенью 1919 г. в Киевской и Харьковской областях) (6). Наконец, «в обстоятельствах чрезвычайных» Главноначальствующему давались полномочия принимать любые распоряжения по Области, хотя бы и не предусмотренные законодательством Особого Совещания и приказами Главкома, хотя практически Главноначальствующие редко прибегали к такого рода «чрезвычайным мерам», ограничиваясь главным образом объявлениями военных мобилизаций, отдельными принудительными реквизициями, секвестром имущества спекулятивных кругов (7).
Единоличная власть Главноначальствующего должна была опираться на создаваемый в соответствии с «Временным Положением об управлении Областью» Совет при Главноначальствующем (исполнительная структура). В состав Совета входили: «Помощники Главноначальствующего Области по военной и гражданской части; прокурор судебной палаты; попечитель учебного округа и представители по одному из ведомств – управления внутренних дел, земледелия и землеустройства, продовольствия, торговли и промышленности, финансов, путей сообщения и государственного контроля» (8). Представители земских и городских управ, а также местных торгово-промышленных и кооперативных кругов не вводились в состав Совета, который, по существу, являлся сугубо бюрократической инстанцией. Компетенция этого административно-распорядительного органа состояла в «предложениях по составлению новых для Области законоположений и дополнений или изменений… существующих узаконений… общем наблюдении за направлением и ходом дел по общественному, земельному и хозяйственному устройству населения Области». В течение октября – ноября 1919 г. Советы были созданы при Главноначальствующих Киевской и Харьковской Областей. Их собрания проходили 3–4 раза в месяц, большинство рассматриваемых на заседаниях вопросов касались решения хозяйственных проблем Области.
Временное Положение о Главном Управлении Областью Новороссийскою (утверждено 25 августа 1919 г.), ставшая правовым образцом, определившим полномочия Главноначальствующего и Совета при нем. Членами Совета становились: помощники Главнача по военной и гражданской власти, прокурор местной судебной палаты, попечитель учебного округа и представители от ведомств (управлений внутренних дел, земледелия и землеустройства, продовольствия, торговли и промышленности, финансов, путей сообщения и Государственного контроля). Ведомственные представители как бы дублировали соответствующие управления Особого Совещания и не случайно назначались на эти должности только Главкомом ВСЮР «по представлению подлежащих Начальников управлений» и «в действиях своих» опирались на «особые инструкции, составляемые начальниками подлежащих управлений и утверждаемых Особым Совещанием при Главнокомандующем ВСЮР». Таким образом, строилась «вертикаль власти», соединявшая центральный и местный уровни (9). Компетенция Совета включала обширный круг законотворчества, связанного с правоприменением утверждаемых Особым Совещанием законов, их согласованием с «местными условиями» и реализацией, а также «общее наблюдение за направлением и ходом дела по общественному, поземельному и хозяйствующему устройству населения Области». Совет, в полном соответствии со своим наименованием, обсуждал решения коллегиально, принимая их большинством голосов.
Властные полномочия Главноначальствующего и Совета при Главноначальствующем утверждали приоритет исполнительной власти на следующем, после Главкома ВСЮР и Особого Совещания, уровне управления. Однако игнорировать общественность было невозможно. «По собственному усмотрению» Главноначальствующий мог «созывать съезды… общественных деятелей, принимая представительство на себя или назначая председателей по своему усмотрению и определяя состав, предметы и порядок действий сих совещаний и съездов» (10). Считалось, что благодаря этому местная общественность будет менее «политизированной», чем в период 1917–1918 гг., и будет заниматься необходимой работой по «восстановлению разрушенного войной хозяйства». Власть Главноначальствующих обеспечивала центральному аппарату координирование управления и местными, областными структурами руководства. Однако перестройка исторически сложившегося погубернского устройства и одновременное формирование новых органов управления на уровне Области в условиях разлаженного тыла, неустойчивости фронта не способствовала повышению эффективности в работе аппарата Главноначальствующего. Нередки были случаи дублирования распоряжений, приказов, исходящих из различных ведомств. Например, при организации продовольственных поставок в Харьковской Области областному уполномоченному по продовольствию приходилось контролировать заготовки в Киевской, Курской, Полтавской, Орловской и Воронежской губерниях, где уже действовали аппараты собственных губернских уполномоченных (11).
Практика показывала, что в освобожденных от большевиков районах чиновники бывших губернских и уездных учреждений быстрее приступали к исполнению своих обязанностей при новой власти, так как многие из них (например, по ведомствам народного просвещения, здравоохранения, продовольствия) прежде служили и в советских управлениях, и структурах Украинской Народной Республики, в то время как на уровне Области аппарату было, нередко, сложнее «сработаться», разобраться в проблемах управления разными губерниями и уездами. Неправомерные действия Главноначальствующего могли обжаловаться в 1-м департаменте Правительствующего Сената.
1. ГА РФ. Ф. 446. Оп. 2. Д. 2. Лл. 27–28; Временное Положение о гражданском управлении в местностях, находящихся под Верховным управлением Главнокомандующего Вооруженными Силами на Юге России, Ставрополь, 1919, с. 4–5. (Далее – «Временное Положение»).
