Низовые административно-территориальные структуры белого Юга были представлены волостными управами, волостными и сельскими сходами, выбиравшими волостных старшин и сельских старост (20). Здесь происходил возврат к системе управления, существовавшей после издания «Положений» 1861 г. Следует отметить, что волостное земство, созданное в соответствии с законодательством Временного правительства, не восстанавливалось, его функции переходили к сельской администрации. Сельский сход состоял из крестьян-домохозяев и решал, в частности, дела, связанные с «общинным пользованием землею», «отбыванием воинской повинности», «назначением сборов на мирские расходы» (21). Сельский староста созывал сходы, приводил в исполнение их приговоры о «поземельном устройстве сельских обывателей», задерживал беглых и дезертиров, исполнял «в пределах селений обязанности чинов Государственной Стражи необходимое число десятских для… охранения общественной безопасности» (22). Волостной сход, помимо дел о «вообще всех предметах, относящихся к целой волости», ведал «объявлением по распоряжению местного полицейского начальства законов и распоряжений правительства и наблюдением за нераспространением между крестьянами подложных указов и вредных для общественного спокойствия слухов» (23). По мере занятия ВСЮР волостей и сел в них восстанавливалась власть бывших старшин и старост, авторитетных у односельчан. Они без предварительного созыва схода приступали к выполнению прежних обязанностей. Но нередко волостные и сельские управления находились в настолько разрушенном состоянии (после многочисленной смены властей и анархии 1918–1919 гг.), что произвести правильные выборы волостной и сельской администраций представлялось крайне сложным. Были случаи, когда бывшие старосты и старшины отказывались снова занимать свои должности, полагая, что исполнение таких обязанностей, как сбор налогов и повинностей, борьба с дезертирами, содействие Государственной Страже, могло вызвать серьезные конфликты с односельчанами (24). Во избежание «безвластия» Особое Совещание 11 июня 1919 г. предоставило губернаторам право, в виде временной меры, «в необходимых случаях назначать должностных лиц волостного и сельского управления». Контроль за деятельностью волостной и сельской администрации осуществлялся начальником уезда (25).
В прифронтовой полосе полнота гражданской власти сосредотачивалась у тыловых, уездных, этапных комендантов – офицеров, назначенных на эти должности командирами воинских частей. Должности тыловых (на уровне губерний, с полномочиями губернатора) и уездных (с полномочиями начальника уезда) комендантов объявлялись временными, «до прибытия на места гражданской администрации». Создаваемые при комендантах управления были немногочисленны и напоминали воинский штаб (9 офицеров-чиновников и 17 солдат – в распоряжении тылового коменданта, и 7 офицеров и 10 солдат – у уездного). Комендатуры занимались «борьбой с беспорядками», осуществляли контроль за сдачей оружия, оказывали содействие чинам контрразведки, организовывали проведение мобилизаций. Коменданты могли «требовать содействия от должностных лиц волостных и сельских учреждений». В случае «ненадлежащего выполнения своих обязанностей» представителями сельской администрации уездные коменданты имели право наказывать их арестом до 7 суток и даже увольнять от должности. Уездные коменданты контролировали деятельность волостных и сельских сходов, лично участвовали в их работе. Вопросы, обсуждавшиеся сходом, предварительно одобрялись комендантом, а если приговоры сходов «содержали признаки преступного деяния» (противодействие власти, отказ от выполнения повинностей и др.), то подобные решения отменялись и зачинщики привлекались к ответственности. Коменданты обязывались оказывать содействие владельцам земли, а также лицам и обществам, «в действительном пользовании коих земля в настоящее время находится, к беспрепятственному производству сельскохозяйственных работ». Кроме того, офицеры-коменданты должны были разъяснять селянам правила учреждения мировых комиссий и мировых судей, принимать меры «к охране имущества бывших частновладельческих имений и созданных на их основе советских хозяйств». Надлежало «широко оповестить местное население о всех распоряжениях правительства по аграрному вопросу» (26).
Аналогичные структуры со схожими полномочиями действовали в прифронтовых районах и в других регионах Белого движения. Военная власть, с ее обширными полномочиями, должна была обеспечить стабильность ближайшего тыла белых армий. Однако сложности практической работы – широкий круг неурегулированных проблем внутренней жизни уезда, участка, города, отсутствие авторитетного и компетентного гражданского аппарата управления, не всегда сочувственное отношение местного населения – снижали ее эффективность, создавая у населения впечатление о слабости власти, призванной «обеспечить порядок». С другой стороны, отсутствие административного опыта, стремление к решению управленческих проблем посредством военных приказов и распоряжений приводили, часто, к необоснованным репрессиям, нарушениям законности, что в конечном счете снижало степень устойчивости белой власти на подконтрольных территориях. Комендатура, как правило, представляла собой наиболее слабое звено в системе властной вертикали. По инициативе Челищева была даже создана специальная Комиссия, во главе с председателем Особого Совещания генералом А. М. Драгомировым, «для обсуждения мер борьбы с произволом комендантов, начальников контрразведки и прочих военных властей». В ее состав был приглашен генерал-квартирмейстер штаба Главкома ВСЮР генерал-майор Ю.Н. Плющевский-Плющик, а также представители судебно-следственных и реабилитационных комиссий, главы управлений внутренних дел и юстиции, начальник уголовной части с юрисконсультом, заведующий военно-судной частью. Во время работы Комиссии выявились «яркие картины несогласованности действий и отсутствия планомерности. Все сводилось к необходимости точного урегулирования деятельности органов военной власти, инструктирования их и установления точных задач и порядка деятельности».
Следует, однако, учитывать, что деятельность военной администрации носила временный характер. Ее предполагалось заменить, как отмечалось выше, структурами гражданской власти губернского, уездного и волостного уровней, с обязательным участием структур земского и городского самоуправлений. Показательна в этой связи оценка главой управления внутренних дел Н. Н. Чебышевым состояния российского общества, перспектив проведения политических реформ и деятельности возглавляемого им ведомства: «Беда современной России в том, что существуют, с одной стороны, недодравшиеся люди с революционным или реакционным дурманом в голове, а с другой – инертная масса обывателей, апатичных, усталых, жаждущих только покоя, который они готовы принять в любой форме, из любых рук. Исчез с поверхности жизни, запрятался куда-то средний, здоровый, рабочий человек, сохранивший необходимую душевную ценность и способность к уверенному в себе труду… Мы на работу нашу смотрим как на создание временных условий, которые могли бы обеспечить стране возможность перейти спокойно, свободно и сознательно к новой жизни. Мы живем на исторических оползнях. Задаваться мыслью строить на них вековечный монумент было бы наивно. Надо только закрепить почву под ногами, чтобы добраться до перевала. Потом Россия через законодательные учреждения будет сама устраивать порядки, которые найдет нужными. Мы же – законодатели поневоле, для тяжелых дней переходного времени. Как народ захочет разрешить свою судьбу – неизвестно. Угадать окончательный исход – невозможно. Одно ясно: к прошлому возврата нет. Минувшие и современные переживания отразились в народной душе неизгладимыми рубцами» (27).
