Статья 10-я устанавливала безусловный приоритет власти Государя в системе исполнительной власти: «Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского. В управлении Верховном власть Его действует непосредственно (то есть не требует согласования с какими-либо структурами. – В.Ц.); в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим Его именем и по Его повелениям». Особое значение имела 11-я статья. Она позволяла Государю издавать нормативные акты единолично: «Государь Император в порядке Верховного управления издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов». Данные акты также могли приниматься единолично, хотя и не должны были менять существа Основных Законов. Верховное управление обеспечивало значительную степень независимости власти Императора. Устанавливалась градация нормативных актов. «Законы» действительно требовали предварительного обсуждения в Думе или Совете (порядок их обсуждения утверждала 3-я глава «О законах»), но «указы и повеления», издаваемые «в порядке верховного управления», никакого обсуждения не требовали и лишь «скреплялись» председателем Совета министров или «подлежащим министром». Помимо этого, Государю принадлежало единоличное право издания внешнеполитических актов и «верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского государства» (на практике это реализовалось в принятии Государем Верховного Главнокомандования в 1915 г.).
Правовая специфика «указов и повелений», издаваемых «в порядке верховного управления», довольно полно рассматривалась Н. М. Коркуновым. Он отмечал, что подобные акты (особенно указы и повеления, имевшие «чрезвычайный» характер) имели законодательный характер и, следовательно, не могли оспариваться как «нарушения» принципов государственного права.
Таким образом, «верховная самодержавная власть» сама по себе делала Государя высшим носителем и единственным источником права при издании определенных категорий законодательных актов. Акт отречения от Престола вполне соответствовал статусу акта, издаваемого в «порядке верховного управления», поскольку он не менял системы власти, утвержденной Основными Законами, он сохранял монархический строй. Но даже и при этом Государь выразился о своем отречении – «в согласии с Государственною Думою», как бы разделяя правовую ответственность за это свое решение. Иное дело, что акт так и не приобрел окончательного нормативного статуса. Учитывая, что события, связанные с Царствующим Домом, оформлялись как «Манифесты», можно предположить, что акт получил бы именно такое значение (как его и называли «неформально» после февраля 1917 г.).
Особую правовую природу имели нормы, относившиеся к статусу Царствующего Дома. Четко устанавливалось (статьи 24-я и 25-я Основных Законов), что постановления Свода Законов, относящиеся к порядку престолонаследия, о совершеннолетии Государя, о правительстве и опеке, о вступлении на Престол и о священном короновании и миропомазании, «сохраняют силу законов основных», а «Учреждение о Императорской Фамилии» (статьи 125–223 Основных Законов), «сохраняя силу законов основных, может быть изменяемо и дополняемо только лично Государем Императором в предуказываемом им порядке».
Применительно к статусу Императорского Дома отмечалось следующее прецедентное право: истолкование законов в применении к каждому частному случаю принадлежит Царствующему Монарху, который по закону издает «Высочайшее повеление о внесении в родословную Императорского Дома и, таким образом, окончательно устраняет возможность каких-либо в будущем о том сомнений и споров». Как указывалось выше, при отречении за Цесаревича Государь безусловно ориентировался, в частности, на статьи «Учреждения» (в отношении «опеки и правительства» при несовершеннолетии Наследника) и, следовательно, имел полное право их прецедентного, единоличного изменения.
Составляя и подписывая акт об отречении, Государь не нарушал и формального порядка издания. Отречение было скреплено подписью «подлежащего министра». Министр Императорского Двора генерал-адъютант граф Б. В. Фредерикс являлся как раз таким министром, поскольку все акты, касавшиеся «Учреждения об Императорской Фамилии», акты, имевшие отношение к Престолонаследию, скреплялись именно им. Ни карандашная подпись Государя (впоследствии защищенная лаком на оригинальном экземпляре), ни цвет чернил или графита не делали акта недействительным, не меняли его сути. Все варианты текстов телеграмм, передаваемых в Ставку, все пометы, поправки на них делались Государем также карандашом. 3 марта, карандашом, Государь написал пункты «гарантии» для себя и своей семьи от Временного правительства. Карандашом, «на обрывке бумаги», по-французски, был написан черновой вариант декларации Временного правительства от 7 марта и др. Напечатанный текст отречения, который считался нередко неким «Манифестом» (так называли его в прессе того времени), представлял собой лишь согласованный со Ставкой (где составлялась «основа» текста) «рабочий» вариант, перепечатанный с трех телеграфных бланков. На основании этого текста нужно было затем издать «Манифест», уже в надлежащей форме, с соответствующим заглавием – «Божией Милостию Мы, Николай Второй Император и Самодержец Всероссийский…» и даже не факсимильной подписью, а напечатанным «стандартным» текстом – «на подлинном Собственною Его Императорского Величества рукою подписано: Николай» (или же иной по статусу Акт «верховного управления»). В делопроизводственной практике Российской Империи было принято подписывать лишь первые экземпляры «рабочих» вариантов (нередко даже единственные из всех). Степень исполнительной и организационной дисциплины, обоюдного доверия была в XIX – начале XX в. значительно большей, чем в настоящее время. Многократных контрассигновок, заверяющих подписей и печатей, тем более если речь шла о «рабочих» текстах, не требовалось.
Тот факт, что в прессе был опубликован, по сути, «рабочий» вариант, без заглавия и подписи в соответствующей форме, стало не следствием намерения сделать отречение «недействительным», а следствием сложившихся в Петрограде «революционных условий», в частности – поведения типографских служащих и депутатов образованного Петроградского Совета, отказавшихся печатать Манифест и требовавших «полного свержения самодержавия» и «низложения» Михаила Александровича (21).
«Шапка» акта, написанная на имя Начальника Штаба Главковерха генерала Алексеева, объясняется тем, что к моменту отречения Совет министров фактически перестал существовать. Еще 27 февраля 1917 г. председатель Совета министров князь Н. Д. Голицын прислал телеграмму Государю о коллективной отставке правительства (формально она не была принята Государем). Председатель Государственного Совета И. Г. Щегловитов был арестован революционерами. Отправлять акт Государственной Думе, также формально прервавшей свою сессию по указанию Государя, не вписывалось в логику законодательства. В этой ситуации Николай II использовал свои полномочия Верховного Главнокомандующего и оказавшийся единственно работоспособным в то время аппарат Ставки. Согласно «Положению о полевом управлении войск в военное время» именно начальник штаба был «ближайшим сотрудником» Главковерха. Согласно статье 45-й, «все распоряжения Верховного Главнокомандующего, объявляемые начальником штаба словесно или письменно, исполняются как повеления Верховного Главнокомандующего». При передаче подписанного акта отречения генерал Алексеев сделал важную отметку: «Настоящую телеграмму прошу срочно передать во все армии и начальникам военных округов по получении по телеграфу Манифеста, каковой должен быть передан во все армии и, кроме того, напечатан и разослан в части войск». Данное указание из Ставки предполагало обязательную публикацию акта в форме Манифеста. Но этого не произошло. Акт с отметкой генерала Алексеева был опубликован на страницах «Русского Инвалида» (военной газеты), тогда как в Собрании узаконений и распоряжений Правительства текст акта Николая II был опубликован уже без отметки генерала Алексеева (22).
