По мнению члена СГОРа Н. Н. Львова, возможности участия в выборах следовало ограничить еще больше. Считалось целесообразным полностью исключить голосование за партийных представителей, чтобы лишить «социалистические организации» возможности использовать легальные выборы для партийной агитации. Также следовало исходить из принципа «наибольшей годности для городского хозяйства» тех или иных кандидатов в гласные местного самоуправления. «Хозяйственники» должны были сменить «политиков». «Там, где от людей требуется напряжение всех сил и жертв жизнью ради высшего национального долга, там можно и должно примириться с известными стеснениями в области пользования политическими правами и гражданскими свободами. В данное время приходится больше думать об обязанностях, чем о правах», – так завершал Львов свое «особое мнение» (12).
В отличие от избирательной практики 1917 г. полностью игнорировалась пропорциональная система, основанная на голосовании по партийным спискам. Выборы стали проводиться по мажоритарной системе, что позволяло, с точки зрения ее сторонников, выбирать заранее известных местному населению кандидатов. Мажоритарная система позволяла выбирать депутатов большинством от числа принявших участие в голосовании, а не от общего числа избирателей, поскольку в условиях войны и разрухи добиться полной явки на избирательные участки даже в крупных городах было практически невозможно. Процент явки не учитывался. «При современном общественном раздражении и нервности» проведение повторных выборов (перебаллотировки) признавалось нецелесообразным. Однако, по свидетельству Астрова, «с мест было заявлено, что следовало бы установить требование абсолютного большинства для избрания при первой баллотировке и допустить дополнительные выборы». Голосование проводилось посредством вычеркивания фамилий в составленных заранее списках кандидатов избирательных блоков, добавление новых фамилий не допускалось. Тайна голосования обеспечивалась уже не конвертами, в которые вкладывалась избирательная записка, а простой ее передачей «сложенной исписанной стороной внутрь». По оценке представителей Симферопольской думы «переход к мажоритарной системе и лишение армии избирательных прав были встречены почти всеобщим сочувствием, даже в среде социалистов. Введение ценза оседлости и повышение возрастного ценза одобрялись далеко не всеми. Но эпоха безграничного и демагогического демократизма 1917 года… канула в вечность. Естественным критерием для оценки того, что дал Деникин в области городского самоуправления, было не далекое Временное правительство, а только что свергнутая советская власть. С этой точки зрения деникинский закон был воскрешением из мертвых» (13).
После обсуждения всех нововведений 6 марта 1919 г. Главком ВСЮР «пакетом» утвердил «Временное Положение об общественном управлении городов в местностях, находящихся под Верховным Управлением Главнокомандующего Вооруженными Силами на Юге России», «Положение о выборах городских гласных» и «Правила об упрощенном, по исключительным обстоятельствам военного времени, управлении городским хозяйством». Ими устанавливалась трехэтапная процедура восстановления городской власти: временное управление, восстановление прежних структур (управы и думы), проведение новых выборов. На этапе военного управления, согласно «Правилам об упрощенном… управлении», после ликвидации структур советской власти восстанавливались полномочия «последнедействовавших» городских управ, избранных по закону Временного правительства от 9 июня 1917 г. Данные «временные управы», объединяя полномочия исполнительной и законодательной власти, заменяли собой городские думы, которые надлежало переизбрать. Состав управы должен был утверждаться администрацией. В него не допускались те, кто «скомпрометировал себя» участием в структурах советской власти. Подобное административное «вмешательство» расценивалось многими как существенное отступление от «демократических традиций» местного самоуправления (14).
Примечательно, что в Особом Совещании при обсуждении пункта о восстановлении управ первоначально считалось возможным признание полномочий только тех из них, которые «не прерывали своей деятельности к моменту занятия города Добровольческой Армией» (поправка С. Н. Маслова). Тем самым допускалось признание полномочий городского самоуправления, построенного до того на основах сотрудничества с советской властью («советско-думские», «советско-земские» структуры). Но в «особом мнении» Астров категорически опровергал целесообразность подобного решения, ссылаясь на то, что «управы, уживавшиеся с большевиками… совершенно нетерпимы». Представители самоуправления вводились в состав Совета по делам местного хозяйства при губернской власти. Деятельность управ проходила под контролем со стороны Губернатора и Главноначальствующего. Последний получал право приостанавливать и передавать на рассмотрение начальника УВД любые постановления городского самоуправления, «признанные им угрожающими общественной безопасности». Администрация могла отстранять от работы «тех лиц, которые признавались ею не соответствующими своему назначению» (в том числе и по политическим причинам), и заменять их членами управ прежнего (до 1917 г.) состава или местными «общественными деятелями». Компетенция временных управ ограничивалась восстановлением городского хозяйства, охраной местных культурных ценностей и расходованием сумм исключительно «в пределах кредитов, разрешенных Губернатором». После созыва городской думы управа должна была отчитаться перед ней о своей деятельности в условиях чрезвычайного положения (15).
С прекращением «исключительных обстоятельств военного времени» начинался период восстановления прежних структур самоуправления, подготовки к выборам по новому избирательному закону. С этой целью при Особом Совещании была создана Подготовительная комиссия по выработке избирательного закона в органы самоуправления. Выборы новых гласных должны были завершиться к 1 января 1921 г. Но уже осенью 1919 г. смогли состояться выборы ряда городских дум (Харькова, Одессы, крымских городов и др.). Они стали своеобразным «опросом общественного мнения», показателем настроений горожан в условиях «русской смуты» после 1917 г. Так выборы в Крыму по новому избирательному закону продемонстрировали заметное «преобладание умеренно-прогрессивных и даже правых элементов». В Симферополе убедительную победу одержал коалиционный блок «За Единую Россию», достаточно известный еще в период существования Крымского краевого правительства (в него входили народные социалисты, кадеты и умеренно правые), тогда как кандидаты от национальной, татарской группы не получили мандатов. Ялта выбрала представителей правых, монархических, кругов (председателем думы стал граф А. Д. Апраксин). Лишь в Севастополе предпочтение было отдано социалистам. В Харькове большинство получили кандидаты так называемого «делового блока» (беспартийные и умеренно правые), а надежды социал-демократических кругов на победу в выборах не оправдались (16).
Если допустить, что симпатии горожан в определенной мере отражали настроения политически активного населения всего белого Юга, то можно отметить очевидную тенденцию к «сдвигу вправо» во мнениях «будущих избирателей» «Народного», «Учредительного Собрания». Вполне вероятно, что в составе будущей российской Конституанты было бы исключено то «подавляющее большинство» представителей социалистических, левых, партий, которое отличало Учредительное Собрание выборов 1917 г. Безусловно, в ходе гражданской войны, неоднократной смены властей росло недоверие, апатия избирателей, их безразличие к любой власти вообще и, как следствие этого, абсентеизм во время проведения выборов, даже в городские думы – органы, казалось бы, наиболее близкие к повседневным нуждам горожан. Тем не менее, среди активной части избирателей становились очевидными симпатии к твердой власти, к деловым, практичным кандидатам, способным заниматься в первую очередь повседневной хозяйственной жизнью, восстанавливать разрушенную экономику города, волости, Области и всего Государства Российского. Эту же перемену настроений фиксировали осенью 1919 г. сводки Отдела пропаганды Особого Совещания. «Новый состав дум получился более местный и более деловой, чем в 1917 г.» (17). Политическая эйфория 1917–1918 гг. заканчивалась.
