Заслуживает внимания и тот факт, что практически впервые за всю историю выборов в России с начала XX века большинство получали не отдельные партии, лидеры, а избирательные блоки, включавшие как представителей политических партий и групп, так и немалое число беспартийных кандидатов («За Единую Россию», «Деловой блок» и другие). Новоизбранные городские думы приступили к работе, причем во многих городах белого Юга, особенно в прифронтовых районах (Киев, Курск, Воронеж, Екатеринослав, Полтава и других) перевыборы не проводились. Здесь в соответствии с «Правилами об упрощенном… управлении» полномочия дум переходили к управам, состав которых утверждался Губернатором и представлял собой ряд депутатов, избранных еще по законодательству Временного правительства.
Что касается практической работы городских дум и управ периода 1919–1920 гг., то основой ее стал поиск средств на финансирование и поддержание «в надлежащем состоянии» отраслей городского хозяйства, выплату жалованья городским чиновникам. Нередки были случаи, когда управы и думы пытались делать заявления политического характера, протестовать против «военного вмешательства» в тыловую жизнь (как это имело место, например, в период обороны Крыма генерал-майором Я. А. Слащовым от наступавших войск РККА в феврале – марте 1920 года), но с подобными заявлениями не всегда считались, указывая на необходимость для городского управления заниматься прежде всего разрушенными водопроводом, освещением, транспортом, школами и больницами, а не пытаться решать «политические задачи момента» (18).
Не могла остаться неизменной и система земского самоуправления. Южно-русское земство в период «похода на Москву» находилось, пожалуй, в еще более плачевном состоянии, чем городские структуры. Например, ущерб, нанесенный советами, петлюровскими земельными управами и немецкой оккупацией земским учреждениям Полтавской губернии, исчислялся в 50 миллионов рублей, а земствам Екатеринославской губернии – в 38 миллионов рублей. Летом 1919 г. на юге России возобновилась работа возрожденных структур Всероссийского Земского Союза. На состоявшемся собрании (август 1919 г.) в Ростове-на-Дону говорилось о полной поддержке политики Особого Совещания и о важности восстановления хозяйственной основы самоуправления. В частности, предполагалось, ввиду обесценения денег, наладить силами земских управ натуральный товарообмен с деревней. Летом – осенью 1919 г. главную часть земской деятельности стали занимать вопросы, связанные с восстановлением разрушенных земских школ и больниц, земской статистики, агрономии, а не проблемы «политической жизни» (19).
Основные положения законов и законопроектов Особого Совещания, посвященных земству, повторяли нормативные принципы, относившиеся к городскому самоуправлению. Следовало учитывать политическое «наследие» Временного правительства, создавшуюся, хотя и под сильным влиянием «революционного времени», систему земского самоуправления, получившего в свое распоряжение как обширные полномочия по заведованию местным хозяйством, так и административно-полицейские функции. Деникинское законодательство, в целом, сохраняло земские полномочия. В соответствии с «Временным Положением о Губернских и Уездных Земских Учреждениях в местностях, находящихся под управлением Главнокомандующего Вооруженными Силами на Юге России» (4 июля 1919 г.), на земства возлагались обязанности по регулированию внутренней жизни уездов и губерний, начиная от «мер борьбы против пьянства и непотребства» до «содействия развитию местной кустарной и фабрично-заводской промышленности». За земствами сохранялись традиционные области: «попечение о народном образовании и воспитании», «принятие мер по охранению народного здравия», «производство статистических обследований», «заботы о сельском хозяйстве». За губернскими и уездными земскими собраниями по «Положению» закреплялись также права распределения земских финансовых фондов, установление новых налоговых сборов с недвижимого имущества. Земства получали право издания «обязательных постановлений» по всем вопросам местной жизни, бывших в земской компетенции (20). Изъятия из земского и городского законодательства Временного правительства касались «заведования полицией (милицией)». Данные полномочия передавались Управлению внутренних дел. Административный контроль со стороны Губернатора предусматривал «надзор за законностью и правильностью действий земских учреждений». «Незаконные действия» земских органов могли быть обжалованы через окружные суды и отменялись Губернатором в случае их формального или содержательного противоречия «государственной политике» (21).
Таковой представлялась будущая система земского управления в будущей России. По оценке Председателя Таврической губернской земской управы князя В. А. Оболенского, «новое положение о земских учреждениях, выработанное Особым Совещанием при генерале Деникине, нельзя не признать одним из лучших законодательных актов Южнорусской власти». Однако Оболенский при этом делал существенную оговорку: «Этот прекрасный закон оставался мертвой буквой по той простой причине, что в нем отсутствовало положение о выборах в земские учреждения, а впредь до выработки такового то же Особое Совещание издало скрепленные подписью генерала Деникина «Временные Правила», в сущности совершенно упразднявшие земское самоуправление» (22).
Действительно, порядок восстановления земств, в сущности, проходил те же три этапа, что и восстановление городских властей: военное положение, восстановление структур самоуправления и проведение новых выборов. На первом этапе вступали в силу «Правила об упрощенном, по исключительным обстоятельствам военного времени, управлении губернским и уездным земским хозяйством». Они предусматривали роспуск существовавших земских собраний и передачу их полномочий губернским и уездным земским управам. Их состав утверждался губернатором. Управы перенимали полномочия земских собраний, но принимаемые ими решения подлежали утверждению Совета при губернаторе, в состав которого входили представители «общественности» (пять членов от земств и городов и два – «из числа местных деятелей по приглашению губернатора»). Акты управ должны были утверждаться Советом. В случае «несогласия с законом» данные постановления могли отвергаться губернатором или отправляться на доработку в управы. До восстановления системы земских налогов и сборов губернской администрацией контролировался порядок расходования выданных земствам финансовых средств (23).
«Правила» меняли структуру земства. Общепризнанной проблемой устройства земско-городского самоуправления еще с начала XX столетия являлось отсутствие низовых самоуправляющихся единиц. В 1917 г., в ходе реализации земской реформы Временного правительства, подобная структура создавалась в виде волостного земства. В целом ряде регионов (например, в Крыму) волостное земство в 1917 г. даже опередило формирование земства губернского. Но формально земство восстанавливалось только на уездном и губернском уровнях. Структуры волостного земства, избранные по законодательству Временного правительства в 1917 г., временно ликвидировались, а их полномочия передавались волостным правлениям и сельским сходам (24).
Следующим этапом становилось проведение выборов земского самоуправления. И здесь Комиссия по выработке избирательного закона также пошла по пути корректировки сложившейся после 1917 г. системы выборов. Законопроекты Особого Совещания предполагали введение волостного самоуправления «по усмотрению» уездных земских управ. Волостные земские «участки» могли финансироваться из средств самоуправлений. Первоначальный проект избирательного закона повторял принципы выборов городского самоуправления. Согласно «Временному положению о выборах волостных участковых земских гласных» планировалось избрать волостные (участковые) земские собрания на основе «четыреххвостки» на трехлетний срок (первый состав гласных избирался бы на срок до 1 июля 1921 г.). Допускались цензы возрастной (активное и пассивное избирательное право с 25 лет) и оседлости. Последний представлял собой непрерывное проживание в пределах уезда или волости в течение двух лет (допускалась лишь трехмесячная отлучка с места проживания). Военнослужащие и чины Государственной стражи в выборах не участвовали. Необходимым условием считалась уплата «уездного земского сбора в пределах волостного участка». В отличие от городских выборов, владельцы недвижимости или «торгово-промышленных предприятий» в пределах уезда в течение двух лет освобождались от «ценза оседлости». Примечательно, что в волостных и уездных выборах участвовали наравне с «российскими гражданами» также «монастыри, церкви, кооперативные общества, товарищества… благотворительные, ученые и учебные учреждения». Допускался весьма оригинальный способ голосования – «родственники и свойственники» по доверенности от избирателей.
