После установления власти Временного Сибирского правительства в Сибири и на Дальнем Востоке начала формироваться система местного самоуправления, при этом неизменно соблюдалось избирательное законоположение Временного правительства («четыреххвостка» с изъятием политических прав для партий и организаций, «ведущих борьбу с правительством», – большевиков, анархистов и левых эсеров). Параллельно с ликвидацией структур советской власти восстанавливались должности и полномочия губернских и уездных комиссаров, которые, в отличие от политики Комиссариата, ориентированной на проведение коллегиальности в руководстве, стали фактически единоличными вершителями гражданского управления.
Административным «новшеством» считалось введение должностей уполномоченных председателя Совета министров и отдельных министров. Их функция заключалась в создании «более тесного единения и связи отдельных пунктов Сибири с центральной властью, в содействии быстрому созиданию и упорядочению власти на местах». Права и обязанности уполномоченных определялись должностными инструкциями по соответствующим ведомствам, предполагалось, что уполномоченные «исполняют данные им поручения в пределах и объеме полномочий, определяемых в каждом отдельном случае особо». В течение лета – осени 1918 г. уполномоченные были назначены по министерствам продовольствия, земледелия и просвещения. В условиях обширности территорий Сибири и Дальнего Востока с целью согласования экономических и политических интересов центральной («омской») и региональных властей была введена должность Верховного Уполномоченного Временного Сибирского правительства по Дальнему Востоку (ее занимал генерал Хорват). Милиция была изъята из подчинения органам самоуправления и передана в ведение МВД с непосредственным подчинением губернскому комиссару. Для решения кадрового «голода» создавался резерв кандидатов в уездные комиссары, состоящих при губернском комиссаре. Летом 1918 г. по мере продвижения белых войск к Уралу ВСП санкционировало передачу местной власти военачальникам. 31 июля 1918 г. генерал-майор Вержбицкий был назначен «уполномоченным Временного Сибирского правительства по насаждению государственного порядка и насаждению государственного и общественного аппаратов управления в освобожденных от большевиков районах Западной Сибири, с правами генерал-губернатора» (3).
Характерная для ВСП практика усиления административных начал отражалась в предоставлении министру внутренних дел права введения военного положения с наделением губернских комиссаров или «особо уполномоченных лиц» «правами и обязанностями по охране государственного порядка». Порядок введения «чрезвычайных мер» определялся принятыми 15 июля 1918 г. Временными Правилами о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия (т. н. «правила 15 июля»). Они представляли собой попытку решения важнейшего в 1918–1919 гг. вопроса – о соотношении военных и гражданских властей и о применении чрезвычайных, в том числе и внесудебных, мер в тылу белых армий во время борьбы с повстанческим движением. На белом Юге данная проблема решалась посредством сосредоточения высшей военной и гражданской властей у Главноначальствующего Области, уступавшего свои полномочия губернатору и местному самоуправлению только после снятия военного режима.
В белой Сибири применялась практика введения «чрезвычайного положения» в местностях с уже существующей системой управления, поэтому взаимодействие военных и «штатских» могло носить довольно сложный характер. Согласно «Правилам 15 июля» министр внутренних дел, а в войсковых районах – командующий армией или отдельным корпусом, получали право объявлять ту или иную местность «на военном положении» на шесть месяцев с простым уведомлением об этом ВСП. Уведомительный характер введения чрезвычайного положения и особый статус главы МВД вызывали нарекания со стороны гражданских властей и «общественности». Права и обязанности «по охране государственного порядка и общественного спокойствия» предусматривали, что наделенные особыми полномочиями губернские комиссары или военные чины (в войсковых районах) смогут единолично «издавать обязательные постановления и устанавливать за их нарушения наказания». В целях «охраны государственного порядка» можно было «воспрещать собрания», «приостанавливать периодические издания, с направлением дела в суд», «воспрещать проживание отдельным лицам», «назначать общие и частные реквизиции», «воспрещать вывоз необходимых для работ материалов». Губернский комиссар или военачальник, действуя в рамках «Правил», подчинял себе милицию. За особо тяжкие преступления против государства и личности предусматривалось наказание в виде бессрочных или срочных (до 20 лет) каторжных работ, а специальным постановлением от 14 сентября 1918 г. восстанавливалась смертная казнь. Приговоры утверждались непосредственно командующим армией или командиром корпуса. В порядке контроля за действиями «чрезвычайных властей» предусматривалась подача жалоб через Министерство юстиции в адрес ВСП, но фактически жалобы «не останавливали приведения в исполнение сделанных распоряжений». С 1 августа 1918 г. в районах «военного положения» для рассмотрения «наиболее тяжких преступлений» учреждались военно-полевые суды («тройки» из офицеров и солдат), а с 1 октября военные власти получали право требовать от органов прокуратуры просмотра любого уголовного дела до его передачи в суд (4).
Несмотря на достаточно суровые санкции в отношении «преступных элементов» и широкие полномочия властей, многие военные и чиновники не считали данные «Правила» совершенными в плане установленных для «чрезвычайных властей» правовых границ. Товарищ министра внутренних дел В. Н. Пепеляев вообще называл их «смехотворными». Смущала, прежде всего, недостаточная правовая последовательность в порядке введения «Правил», необходимость хотя бы формальной отчетности перед правительством, министром внутренних дел тех, кто осуществлял чрезвычайные полномочия (5).
Правовое оформление системы местной администрации и самоуправления завершилось в 1919 г. Объем полномочий губернских и уездных комиссаров оставался прежним, но в период «правления Колчака» под влиянием политических установок сменились названия: комиссары переименовывались в управляющих губерниями и управляющих уездами. Термин «губернатор» в силу своей «одиозности» в «демократической» Сибири официально не употреблялся. А. Н. Гаттенбергера на посту министра внутренних дел сменил молодой, энергичный председатель Восточного отдела кадетской партии В.Н. Пепеляев (бывший в 1917 г. комиссаром Временного правительства в Кронштадте и одним из руководителей военной организации кадетской партии после октября 1917 г.). По оценке Сукина, «Пепеляев был всей душой предан идее Гражданской войны и потому лучше многих других понимал психологию военных, с которыми он был очень близок… Военные, в свою очередь, смотрели на Виктора Николаевича как на стойкого борца, не склонного, как им тогда казалось, к компромиссам и уклонам влево… Ему казалось, что все должно быть осуществлено победоносной армией, которая в своем поступательном движении, соединившись с Деникиным, освободит Россию ранее, нежели встанут на очередь чисто политические задачи. Он поэтому и слышать не хотел о создании представительного органа и вызывал этим недоверие всех левых течений (примечательно, что через полгода, став премьером, Пепеляев сделался активным сторонником идеи созыва Земского Собора. – В.Ц.). Отстраняя политику, Пепеляев сосредоточил свое внимание на организации власти в освобожденных областях» (6).
