«Временное Положение о губернских и уездных комиссарах» заменялось «Временным Положением об управлении губерниями и уездами», основанным на нормах «Общего учреждения губернского» 2-го тома «Свода законов». Это свидетельствовало об определенной правопреемственности от дореволюционного законодательства, стремлении к восстановлению «нарушенных революционным правотворчеством» принципов властной вертикали. Управляющий губернией определялся как «представитель верховной власти, осуществляющий надзор за соблюдением закона и распоряжений Правительства местными органами управления и самоуправления». На тех же началах осуществлял свою власть управляющий уездом, называвшийся нередко «уездным губернатором». Управляющий губернией имел двух помощников, один из которых был его заместителем, а другой заведовал «милицейской частью». Вводились губернское управление из нескольких отделений, канцелярия управляющего, создавались должности чиновников особых поручений и штаб-офицера для поручений. Расширялись полномочия управляющих в отношении «охранения государственного порядка и общественного спокойствия». В прежнем, дореволюционном статусе восстанавливались губернское присутствие, губернское и уездное присутствие по воинским делам, губернский статистический комитет, уездное по сельским делам присутствие. Применительно к дореволюционному «Положению о крестьянах» было разработано «Временное Положение о сельских и волостных управлениях», в основу которого был положен принцип бессословной сельской общины с выборными должностными лицами (старосты и старшины). Волостное общественное управление отнюдь не исключало волостного земства, но должно было работать совместно с ним, перенимая на себя от земства традиционные административно-полицейские функции (7).
По инициативе военных властей и при непосредственной поддержке Пепеляева пересматривалась система мер по «охране государственного порядка». Рост партизанского движения в Сибири и на Дальнем Востоке требовал дальнейшего расширения «чрезвычайных» полномочий. В марте 1919 г. директором канцелярии Верховного Правителя, опытным военным юристом генерал-майором А. А. Мартьяновым был подготовлен приказ о введении в действие военного положения на основании «Положения о полевом управлении войск». Пепеляев, однако, «настоял на переделке по приложению к статье 23-й Общего учреждения» (то есть также на возвращении к правовой базе 2-го тома «Свода законов Российской Империи»). Очевидно, это было более привлекательным для Пепеляева, ориентировавшегося в правоприменительной практике на восстановление там, где это возможно и необходимо, норм дореволюционного законодательства не только в военном, но и в гражданском управлении. Данный вариант был согласован с военным министром и Верховным Правителем, получив одобрение обоих. Принципиальной разницы между проектами Мартьянова и Пепеляева в объеме полномочий не было. Не было и нормативных коллизий, поскольку в законодательстве о «полевом управлении» (ст. 14) в случае введения «военного положения» делалась отсылка на то самое приложение к статье 23-й, которое и имел в виду глава МВД. Приложение включало в себя «Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении» (в главе 3, разделе 1 уже давалась характеристика данного законодательного акта).
Следование «Правилам» означало полный отказ от наделения управляющего губернией (как гражданского лица) «чрезвычайными полномочиями» и передачу всей полноты власти военным. Местная губернская власть, местная милиция подчинялись теперь военному командованию, поскольку введение «военного положения» прекращало действие «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Теперь уже не требовалось обязательного согласования действий «чрезвычайных властей» с правительством (как в случае с «Правилами 15 июля»). «Чрезвычайные меры» выводились из-под прямого контроля Совета министров в непосредственное ведение Верховного Правителя и Верховного Главнокомандующего, наделенного, как уже отмечалось, правами принятия законодательных актов в порядке «верховного управления». Также достигалось известное единообразие законодательства в области норм «чрезвычайного характера», хотя бы и в ущерб «конституции 18 ноября». Показательны правовые прецеденты, создаваемые Правилами: «Если в местности, объявленной на военном положении, будет признано необходимым, для охранения государственного порядка или успеха ведения войны, принять такую чрезвычайную меру, которая не предусмотрена в сем положении, то главнокомандующий, непосредственно или по представлению командующего армией, делает распоряжение о принятии сей меры собственной властью», «все гражданские власти, а равно городские и земские управы, обязаны оказывать полное содействие военному начальству в его требованиях, касающихся доставления сведений о благонадежности населения и отдельных лиц и о средствах края. Эти сведения собираются, по возможности, путем устных расспросов и переговоров, без лишней переписки, и сохраняются в секрете» (8). Пепеляев так оценивал принятое при его содействии решение о возвращении к нормам дореволюционного законодательства: «Разрублен узел разных правил о военном положении, в том числе смехотворных правил 15 июля. Но могут счесть наш шаг «неконституционным». Пусть» (9).
Итогом проведенных Пепеляевым преобразований стало утверждение Верховным Правителем 22 апреля 1919 г. Положения о Военно-Административном управлении, согласно которому все гражданское управление подчиняется, соответственно к Положению о полевом управлении, командующим армиями или командирам отдельных корпусов. Таким образом, управляющий губернией, в отличие от порядка, принятого при статусе «государственной охраны», терял свою самостоятельность и ставился в зависимость от военных властей (если район был «тыловым»). Непосредственное руководство гражданским управлением в районе театра военных действий возлагалось на начальников военно-административных управлений армейских районов (подчиненных командующим армиями) и помощников командиров отдельных корпусов по военно-административному управлению (подчиненных корпусным командирам). Подтверждались также полномочия уездных и районных комендантов, которым подчинялись «в отношении государственного порядка уездные гражданские власти и милиция».
Если в местности, объявленной на «военном положении», не существовало еще гражданской вертикали власти (это относилось к прифронтовым районам), то начальник военно-административного управления должен был «временно возложить» на «известных ему лиц» обязанности управляющего губернией, управляющих уездами и начальников городской и уездной милиции, после чего данные «лица» утверждались распоряжениями Главковерха и министра внутренних дел. Начальник военно-административного управления мог также, «если окажется необходимым, назначать по своему усмотрению городских голов и председателей земских управ, а равно членов земских и городских управ.
Если в прифронтовой район приезжал уже получивший назначение на должность управляющий губернией (назначения практиковались в общепринятом бюрократическом порядке – «сверху вниз»), то кандидаты на все остальные должности (управляющих уездами, начальников милиции, городских голов, председателей и членов земских управ, членов городских управ) по его предложению должны были утверждаться уже начальником военно-административного управления, «впредь до назначения министром внутренних дел». Что касается Положения о Государственной охране, то, согласно закону 7 марта 1919 г., власть управляющего губернией оставалась неизменной, и его полномочия в отношении «борьбы с государственными преступлениями» оставались в целом те же, что и в «правилах 15 июля 1918 г.». Исходя из них, определялись, в частности, полномочия генерал-лейтенанта В. В. Розанова, назначенного уполномоченным Российского правительства по охране порядка и общественного спокойствия в Енисейской губернии и части Нижнеудинского уезда Иркутской губернии (10).
