Как бы ни относиться к проведенным Пепеляевым правовым нормам, нельзя не отметить их актуальности в плане создания достаточно четкой системы управления во «вновь занимаемых армией местностях». Но если в прифронтовой полосе подобные меры нареканий не вызывали, то в «белом тылу» введение «военного положения» нередко сопровождалось заявлениями о «произволе военных», «белом терроре» и т. д. По свидетельству Сукина, «в силу своих симпатий к военным и готовности признавать их аргумент «целесообразности», которым они заменяли начало «законности», Пепеляев зачастую допускал введение военного положения там, где можно было без него обойтись. Это была коренная ошибка нашей внутренней политики, за которую пришлось потом дорого расплатиться. Под конец существования Омского Правительства военное положение было введено повсюду, а в некоторых местах, где действовали карательные отряды, был даже объявлен «театр военных действий». На военном положении были объявлены все железные дороги, все прилегающие к ним города и т. д. – другими словами, вся культурная Сибирь. Пепеляеву иногда не под силу было бороться с требованиями военных, умевших убеждать Верховного Правителя в необходимости той или иной меры, которые подрывали все добрые начинания и разумные принципы нашей внутренней политики» (11). Показательно, что схожая система была установлена в 1920 г. в белой Таврии генералом Врангелем, когда при военных начальниках вводились должности начальников гражданской части. Подобная модель управления в определенной степени позволяла осуществить баланс военной и гражданской власти на местном уровне и в других белых регионах и становилась неизбежной в условиях продолжавшейся гражданской войны как военно-политического противостояния.
При обширности территорий белой Сибири, очевидных социально-экономических, этнических различиях многие вопросы было трудно решать, дожидаясь согласия из Омска. Требовалось введение должности, аналогичной Главноначальствующему Области на белом Юге. В результате в административной системе появилась должность начальника края, представлявшая собой своеобразное развитие статуса Верховного Уполномоченного Края. 16 декабря 1918 г. в связи с начавшимся наступлением Сибирской армии на Пермь было принято постановление Совета министров «Об учреждении временных должностей Главных Начальников Края». Вводились должности Главного Начальника Уральского Края (его власть распространялась на Пермскую губернию) и Главного Начальника Самаро-Уфимского Края (в этот Край включались территории уже занятой Красной армией Самарской губернии, прифронтовые уезды Уфимской губернии, Челябинский и Троицкий уезды Оренбургской губернии) с правами генерал-губернаторов, применительно ко 2-му тому дореволюционного «Свода законов». «По миновании чрезвычайных обстоятельств» должности главных начальников упразднялись. В отличие от правового статуса «военного положения» главные начальники края были независимы от военных властей, признавались «высшими представителями власти на местах» и подчинялись «исключительно и непосредственно Верховному Правителю». В свою очередь военное командование должно было «незамедлительно выполнять все распоряжения» главных начальников края и предоставлять им, по требованию, воинские команды. Начальники Края принимали на себя «все права по гражданскому управлению, предоставленные военачальникам Положением о полевом Управлении войск в военное время, а также все права «по охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Главный Начальник
Уральского Края (а им стал бывший уполномоченный Временного Сибирского правительства на Урале инженер С. С. Постников) должен был завершить начатую еще Уфимской Директорией процедуру ликвидации автономного существования Областного правительства Урала (12).
В 1919 г. произошли перемены в системе земского и городского самоуправлений на Востоке России. Как и на белом Юге, гласные земских собраний и городских дум, избранные согласно закону Временного правительства, считались утратившими свои полномочия с 1 января 1919 г. В «районах театра военных действий» время и сроки новых выборов устанавливались министром внутренних дел по соглашению с Начальником Штаба Главковерха. Пока новые выборы в городские думы и земские собрания не проводились, их полномочия осуществлялись городскими и земскими управами. Волостное земство сохранялось, но учреждался административный надзор для «наблюдения за закономерностью деятельности органов волостного и сельского управлений». Его осуществляли участковые помощники управляющих уездами, полномочия которых соответствовали существовавшим еще со времени правления Александра III земским начальникам. Участковые получали право отмены решений волостного земства в случае их «незакономерности». Правда, подобная мера считалась временной, обусловленной «необходимостью приблизить власть к населению, ввиду глубокой деморализации, охватившей в результате революционного периода деревню, и полной ее (деревни. – В.Ц.) беспомощности в деле защиты своих прав и интересов».
Важность волостного земства в белой Сибири не подвергалась сомнению – в земских периодических изданиях публиковались статьи, защищавшие право граждан на развитие «общественной самодеятельности и творчества». Образцом при создании волостной земской единицы признавался, в частности, опыт английского самоуправления, основанного на прямых мажоритарных выборах, бюджете муниципальной собственности и регулярной уплате налогов всеми жителями. Считалось, что волостное земство должно не только получить обширные права в хозяйственной, благотворительной, просветительской и медицинской сфере, но и может создавать отряды самообороны из дружинников, выбранных самими жителями. Утверждалось, что волостное земство будет «развивать в населении чувство ответственности за свои поступки, уважение к закону и общественному мнению, сознание солидарности общественности». В официозных изданиях отмечалось, что «Российское Правительство, по примеру и прежних Временных Правительств, видит в земском и городском самоуправлении основную опору нормальной государственной жизни. Считая, что местное самоуправление исполняет те же государственные задачи, что и администрация, лишь в другой форме и плоскости, Правительство стремится к полному уничтожению исторической розни между «земщиной» и «опричниной» (13).
Выборы самоуправления в 1919 г. следовало проводить уже по новому избирательному закону. Созданный в сентябре 1918 г. земский отдел МВД признавал, что «состав хозяев земского дела, избранных в период увлечения политической борьбой по закону, создавшемуся под давлением политических партий и классовых организаций, оказался крайне неудачным: в земские собрания и управы проникли элементы политически незрелые и при том не связанные с данной местностью, так как закон 1917 года не требовал ценза оседлости». Аналогичные порицания, характерные и для других белых регионов, приводились городским отделом МВД в адрес избранных по законам Временного правительства городских дум: «Закон Временного правительства 15 апреля 1917 г. об устройстве городского самоуправления на новых началах страдал такими же недостатками и привел город в плачевное состояние… за городское дело взялись неумелые руки людей, невежественных в городском хозяйстве, сплошь и рядом пришельцев, не связанных с городом общностью интересов и избранных лишь благодаря принадлежности к господствовавшим в свое время партиям. Эти деятели в корне подорвали городское хозяйство, опустошили городские кассы, и дефициты городов выросли до колоссальных размеров» (14).
