Глава 3
Организация правоохранительной системы министерства внутренних дел на белом Юге и в Сибири в 1918–1919 гг.
Милиция и Государственная стража. Местная самооборона – особенности организации и назначения
Устойчивость белой власти на занимаемой территории во многом зависела от прочности местного аппарата. В соответствии с проектами гражданского управления, составленными в Особом Совещании в 1919 г., «предстоящее устройство страны… представлялось как последовательная цепь самоуправлений от сельского схода до областных дум». Однако обстановка «военного времени», по замечанию Деникина, «побуждала к принятию исключительных мер для временного усиления и централизации власти на местах. Положения «О гражданском управлении» и «О Государственной Страже», выработанные Особым Совещанием по схемам Национального Центра и выпущенные в марте 1919 г., должны были считаться с этим обстоятельством и поневоле ограничивать общественную инициативу». Большое значение имела длительность пребывания белой власти в том или ином районе. «Изменчивость боевого счастья бросала целые территории из рук в руки, и многим администраторам не было зачастую времени устроить свой район» (1).
Основанием деятельности правоохранительных органов Белого движения стало законодательство Временного правительства. После фактической ликвидации большей части дореволюционных административно-полицейских структур их полномочия передавались органам местного самоуправления. При этом делопроизводство упраздняемого Отдельного корпуса жандармов передавалось в прокуратуру окружного суда. Судебные структуры принимали также делопроизводство местных полицейских участков. В обоих случаях передача дел проходила под контролем лиц, уполномоченных губернским комиссаром. Образованное при МВД Совещание во главе с товарищем министра князем С. Д. Урусовым уже к началу апреля разработало законопроект о милиции. В объяснительной записке содержалось довольно оригинальное толкование необходимости передачи милиции в муниципальное ведение. «Функции муниципальной полиции и милиции нельзя характеризовать ни как чисто местные, ни как чисто государственные. Само самоуправление осуществляет на местах функции государства, и поэтому комиссия полагает нужным считать милицию исполнительным органом государственной власти, строго отграничивая задачи милиции от законодательных, судебных и даже правительственных полномочий», и поэтому «милиция должна состоять в ведении земского и городского самоуправления». Считалось, что начальник милиции должен утверждаться в должности земской или городской управой, а не «центральной государственной властью». Основной единицей при организации милиции становился уезд. Ежегодно начальник милиции обязан был отчитываться перед уездным земским собранием или городской думой. Центральная и губернская власть сохраняла право «общего руководства, издания инструкций и наказов, ревизии деятельности милиции» (2).
На основе законопроекта комиссии князя Урусова 17 апреля 1917 г. Временное правительство приняло «Временное положение о милиции», утвердившее норму: «Милиция есть исполнительный орган государственной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении земских и городских общественных управлений». Происходило разделение милиции на уездную земскую (для всех «уездных и безуездных» городов и сел) и губернскую городскую (для губернских центров). По решению уездных земских и городских управ уезды и города разделялись на участки. Думы и уездные земские собрания определяли штаты милицейских подразделений. На должности милиционеров принимались добровольцы по достижении 21 года, за исключением состоявших «под следствием и судом».
«Предметы ведения» милиции определялись весьма абстрактно: «Милиция охраняет общественную безопасность и порядок и защищает всех и каждого от всякого насилия, обид и самоуправства». «Охрана общественного порядка и безопасности и дела общественного благоустройства» предусматривала «принятие мер к прекращению нарушения порядка, закона или обязательного постановления», «охрану прав гражданской свободы», «обеспечение порядка в местах общественного пользования», «содействие органам правительственной и общественной власти», «выдачу удостоверений о личности», «ведение учета населения», а также содействие судебным органам в задержании преступников и в доставке арестованных. «Положение» предусматривало, как выше отмечалось, ежегодный отчет начальника милиции перед уездным земским собранием или городской думой. Министр внутренних дел сохранял за собой «общее руководство деятельностью милиции», определял объем финансирования и ревизовал работу милицейских подразделений. Схожие полномочия были у губернской власти, которая могла только «контролировать», «инспектировать» и «инструктировать». Но «непосредственно» начальники милиции подчинялись «уездным земским и городским управам» (как правило, помощникам городского головы и заместителям земской управы). Действия милиции обжаловались перед уездным комиссаром, прокурором или в административном суде. Данные нормы подтверждались Городовым положением Временного правительства и Положением о земских учреждениях (в редакции 9 июня 1917 г.) (3).
События 1917–1918 гг. показали, что подчинение милиции непосредственно муниципальному управлению не оправдалось. Выявились нехватка подготовленных кадров, слабость финансирования и главное – отсутствие четкой координации действий между структурами местного самоуправления, в ведении которых оказалась милиция, между министерствами внутренних дел, юстиции и судебными органами. Противодействие «революционной стихии» требовало не только создания продуманной правовой системы, но и последовательного соблюдения принимаемых правовых норм, в чем основная роль принадлежала правоохранительным органам.
В 1918 г. в белой Сибири милиция была возвращена в ведение МВД специальным постановлением Административного Совета ВСП от 17 сентября 1918 г. «Об изъятии милиции из ведения городского и земского самоуправления с передачей ее в ведомство МВД» и детализировано в циркуляре МВД от 3 октября 1918 г. губернским и областным комиссарам. Был создан департамент милиции, который в составе Временного Всероссийского правительства возглавлял эсер Е. Ф. Роговский, арестованный 18 ноября 1918 г. Временное положение о сибирской милиции отмечало: «Сибирская милиция есть исполнительный орган Временного Сибирского правительства на местах в составе МВД». Отдельной статьей отмечалось, что «милиционеры обязаны работать: а) по судебному ведомству и б) по военному ведомству». «По суду» милиция обеспечивала «производство дознания и участие в предварительном следствии», «пересылку арестантов», «участие в процедуре суда», а по «военному ведомству» – оказывала содействие в проведении мобилизационных мероприятий. Для занятия должностей «начальников и помощников» уездных и городских отделений милиции требовался только возрастной и образовательный ценз (21 год, образование не ниже среднего), а на все остальные должности могли назначаться «лица вполне грамотные». Ответственность за должностные преступления сохранялась прежняя (прокурорский надзор, административный суд) (4).
После образования Российского правительства перемены в правоохранительных органах продолжились. Постановлением Совета министров от 11 марта 1919 г. вводились «отряды лесной милиции». 8 апреля циркуляром МВД был создан резерв милиции с целью «немедленной, по освобождении какого-либо населенного пункта, посылке туда готового аппарата милиции». При непосредственном участии начальника департамента милиции, товарища министра В.Н. Пепеляева правительством был утвержден ряд законодательных актов, упорядочивших милицейские структуры на следующих основаниях: единообразное устройство по всей России, повышение должностных окладов чинов милиции и придание им статуса государственных, а не муниципальных служащих, предоставление министру внутренних дел или управляющему губернией «возможности сосредотачивать потребное количество чинов милиции в тех или иных местностях» посредством создания особых мобильных подразделений. Для решения последней задачи 25 февраля 1919 г. Колчаком было утверждено постановление «Об отрядах милиции особого назначения в губерниях (областях)», а также Положение об отряде особого назначения при Министерстве внутренних дел. В соответствии с ним глава МВД получал право учреждать по своему усмотрению отряды милиции особого назначения (4 пеших и один конный взвод) с их подчинением управляющему губернией, а отряд при МВД – директору департамента милиции. При создании отряда предполагалось, что он «является боевой частью для охраны и восстановления Государственного порядка и общественного спокойствия, кадром для формирования милиции в местностях, освобожденных от советской власти, и школой для подготовки опытных чинов милиции». По решению министра данные отряды могли «передвигаться из одной губернии (области) в другую», что позволяло оперативно сосредотачивать их в наиболее опасных районах для борьбы с повстанческим движением и бандитизмом. Офицерский состав отряда комплектовался исключительно «офицерами запаса или действительной службы», которые переводились из военного министерства в МВД, а в стражники зачислялись, по решению начальника отряда, солдаты из запаса вооруженных сил. Отряды содержались за счет казны по смете, представленной МВД. Совмещение военных и правоохранительных функций предполагало, что, во-первых, «отряд должен представлять из себя хорошо обученную, дисциплинированную боевую единицу, готовую беззаветно и в любой момент довести до конца возложенное на нее поручение», а во-вторых, «стражники отряда должны быть хорошо ознакомлены, как теоретически, так и практически, с кругом прав и обязанностей чинов общей милиции и воспитаны в сознательном и честном исполнении своего служебного долга». По службе чины отряда руководствовались армейским дисциплинарным уставом (5).
