Но нередко организация Госстражи неоправданно затягивалась. Так, в Ставропольской и Черноморской губерниях штаты губернских бригад были утверждены лишь в начале мая 1919 г. (хотя Добровольческая армия заняла их еще в конце 1918 г.), а в ряде уездов Харьковской, Полтавской, Екатеринославской и Херсонской губерний боеспособные подразделения стражи так и не были созданы за весь период пребывания ВСЮР в этих районах. Подчас реальные штаты Госстражи так и не достигали официально утвержденных. Например, в городах Пятигорске и Владикавказе насчитывалось чуть более сотни стражников, при штатной численности в 450 чел. Штат Екатеринославской губернской стражи был утвержден только в сентябре 1919 г., а в июле – августе борьбу с повстанческими отрядами Махно вели немногочисленные отряды стражи, сформированные под контролем губернатора С. С. Щетинина. В Купянском и Змиевском уездах Харьковской губернии большая часть стражников не была вооружена. В то же время, в ожидании неизбежно скорого занятия новых территорий в ходе «похода на Москву», Управление внутренних дел санкционировало создание новых подразделений стражи. В июле 1919 г. были утверждены штаты Курской, Воронежской, Тамбовской и Саратовской губернских бригад. К моменту занятия этих городов кадры частей Госстражи уже должны были быть сформированы. В занятых ВСЮР уездах Орловской губернии (Орловском, Севском, Ливенском) в октябре 1919 г. незамедлительно восстанавливались уголовно-разыскные отделения, одним из важных направлений работы которых становилось выявление подпольных групп «политических противогосударственных партий». К октябрю 1919 г. на белом Юге существовало 20 губернских, краевых и городских подразделений Государственной стражи, в которых числилось около 80 тысяч чел., хотя реальное количество бойцов было, очевидно, значительно ниже. В эту численность не включалась железнодорожная, портовая, речная, крепостная стража. Журналом № 96 от 20 сентября 1919 г. Особое Совещание ассигновало 200 млн руб. на содержание стражи до конца года и авансом 150 млн руб. для закупки обмундирования (8).
По «Временному Положению» и в соответствии с расписанием должностей чинам Госстражи в губерниях и градоначальствах (от 7 мая 1919 г.) должности и звания стражи должны были соответствовать определенным чинам и должностям строевых частей (командующий Госстражей наделялся правами Главного начальника военного округа, губернатор – правами командира корпуса, командир губернской бригады – правами начальника дивизии в чине генерал-майора, командир стражи уезда и города – правами командира полка в чине полковника, пристав отдельного района города и уезда – правами командира батальона). Уголовно-разыскные управления комплектовались гражданскими чиновниками. Создавались пункты агентурного и наружного наблюдения на железнодорожных станциях. Военно-полицейский характер Государственной стражи проявлялся и в порядке назначения на командные должности. Офицерский состав комплектовался переводом из строевых частей приказами Главкома ВСЮР. Опыт создания военно-полицейских формирований на территориях, контролируемых белыми правительствами в 1918–1919 гг., показал, что в условиях крайней слабости, а подчас и полного отсутствия местного государственного аппарата, милиция и Государственная стража становились единственной силой, способной обеспечить должный правовой порядок. И хотя повседневная работа подразделений внутренних дел была менее заметной, чем боевые действия строевых частей на фронте, следует отметить их заслуги в борьбе с анархией и бандитизмом в деле становления новой Российской государственности.
В то же время нельзя не отметить определенных издержек в ходе формирования структур милицейского управления и Госстражи. В секретных циркулярных сообщениях из Управления внутренних дел «губернаторам и градоначальникам местностей, находящихся под верховным Управлением Главнокомандующего Вооруженными силами на Юге России», неоднократно указывались недостатки в комплектовании местных структурных подразделений, важность взаимодействия с гражданскими властями, необходимость тщательной проверки местных жителей на предмет возможного сотрудничества с советской властью. В случаях совершения чинами стражи правонарушений они, согласно приказу генерала Мартоса, подлежали ответственности по линии военной юстиции («военные суды по законам военного времени»). Управление отмечало отсутствие «достаточной твердости и решимости в борьбе с нарастающими проявлениями и выступлениями противоправительственных и преступных организаций». «Губернаторам и градоначальникам» гарантировалось, что их «решительные действия, направленные на достижение указанной цели, встретят полную поддержку со стороны Управления». Представителям местной администрации следовало помнить, что «власть покоится на сознании ее силы и что всякое колебание и отступление от намеченного пути лишь расшатывает авторитет власти», и, при этом, «надлежало соразмерять свои действия с наличием в распоряжении надежной военной силы, дабы в нужный момент она могла оказать необходимую поддержку и была в состоянии подавить всякое сопротивление». В целом, на территориях белых правительств в 1919 г. при построении низовых структур гражданского управления задачи власти облегчались тем, что не требовалось «изобретать» какие-либо новые формы административного устройства (советы, комитеты и пр.). Но и восстановить старый «низовой» аппарат в условиях войны и разрухи было довольно сложно. Сохранившиеся структуры сельского самоуправления зачастую просто включались в аппарат местной власти (9).
Характерной особенностью белого Юга была широко распространившаяся здесь практика создания отрядов местной самообороны (или «самоохраны»), призванной содействовать Государственной страже. Малочисленность местных полицейских структур, слабость администрации в борьбе с «повстанчеством и бандитизмом» делали необходимым опору на местное население. Хотя единой, общей для всех губерний системы самообороны не было создано, однако имеющийся опыт создания подобных подразделений может служить показательным примером попыток наладить сотрудничество «власти» и «общества» не только в сфере управления, но и в правоохранительной деятельности. Первые подразделения «самообороны» были учреждены еще в 1917 г. в связи со слабостью милиции и резким ростом уголовной преступности. В частности, в крупных городах создавались вооруженные подразделения т. н. домовой охраны. Зарегистрированные в органах городского самоуправления, они осуществляли патрулирование придомовой территории, а во время уличных боев в октябре 1917-го, как правило, действовали против сил военно-революционных комитетов и местных советов. Аналогичные отряды создавались на Украине по инициативе «Союза хлеборобов», поддерживавших власть гетмана П. Скоропадского (10).
После установления контроля Добровольческой армией над Крымом и Северной Таврией летом 1919 г. здесь, в основном, сохранилась прежняя сельская администрация. В татарских и русских селах Евпаторийского, Перекопского, Симферопольского уездов представители местного населения участвовали в работе большевистских ревкомов, они же принимали на себя полномочия местной власти и после прихода добровольцев. Местная сельская власть была поставлена под контроль сперва военных властей, а затем – начальников уездов и Государственной стражи. В каждой волости и крупном селе уже летом 1919 г. были сформированы «станы стражи». Однако в действиях чинов стражи были нередки случаи нарушения закона. По воспоминаниям кн. Оболенского, в таврическом окружном суде неоднократно слушались дела о злоупотреблениях приставов и стражников Ялтинского, Симферопольского уездов. В докладной записке на имя Н.Н. Богданова, управляющего отделом внутренней стражи Крымского краевого правительства, отмечалось, что «краевая организация гражданской охраны – внутренняя стража не могла не унаследовать недостатков полицейских, а недостатки эти революцией не только не уменьшены, но и усугублены: стражник неизмеримо менее дисциплинирован, чем городовой и урядник, потому что он «дитя свободы», он еще менее государственен, потому что, не обретя никаких государственных идей, он потерял и слова «Царь, Отечество» и т. д., ясно определявшие тот государственный строй, которому он служил… В былое время при помощи денежных затрат и создания служебных привилегий можно было подобрать желательный состав полиции; так подбиралась губернская полиция лучше уездной, столичная пригоднее губернской, жандармская надежнее общей, и, наконец, верхом достижения была полиция дворцовая; теперь же и средств подобрать лучший элемент для службы в страже не хватает, и найти годных людей в Крыму трудно. Упорный некомплект стражи и милиции всего лучше доказывает, что надеяться на улучшение состава стражников путем отбраковки нет оснований. Быть может, будет временный прилив желающих поступить в стражу в результате обострения безработицы или мобилизации, но этот элемент, пожалуй, окажется по служебным качествам много ниже коренного полицейского. Пока же стража и некомплектна, и дорога, и малонадежна» (11).
