В то время как новообразованное Северо-Западное правительство строило планы будущей «демократической власти», оставаясь в Ревеле (в Нарву переехал только аппарат МВД, хотя сами министры выезжали в прифронтовую полосу), представители бывшего РПК оставались на позициях приоритета военной диктатуры. Еще в начале лета 1919 г. признавалось, что назначение Колчаком Юденича на должность Главнокомандующего фронтом даст последнему полномочия в пределах ст. 90—100 «Положения о полевом управлении войск». Юденич незамедлительно принял назначение и приказом № 1 от 23 июня 1919 г. подтвердил свои полномочия «Главнокомандующего Российскими Сухопутными и Морскими вооруженными силами, действующими в Прибалтийском крае» (полное наименование должности в данном приказе). «Положение о полевом управлении», как известно, исходило из принципа «власть гражданская да подчинится власти военной». На Северо-Западном фронте его уже применял генерал Родзянко во время «майского наступления» (см. приложение № 23). Здесь, на Ямбургско-Гатчинском направлении, в отличие даже от Булак-Балаховича, практиковалось широкое использование военных методов управления. Начальник военно-гражданского управления корпуса полковник А. Д. Хомутов, в соответствии с приказом генерала Родзянко № 14 от 18 июня 1919 г., должен был установить полномочия волостных и уездных комендантов по организации управления в тылу.
Полномочия губернской власти и комендатуры первоначально определялись Положением об уездных и волостных комендантах в областях, освобожденных Отдельным Северным корпусом. В соответствии с ним уездный комендант назначался командиром корпуса и был «начальником всего гражданского управления в пределах вверенной ему территории», границы которой также устанавливались командиром корпуса. Комендант уезда контролировал «все уездные государственные учреждения и органы самоуправления», в его «непосредственном подчинении» находилась уездная и городская полиция. Все основные направления хозяйственной, социальной жизни подведомственной ему территории, включая даже «наблюдение за охраной внешних границ уезда» и «организацию духовно-просветительной борьбы с большевиками и их идеями», оказались под контролем коменданта. Деятельность уездных комендантов контролировалась военно-гражданским управлением корпуса и его начальником – полковником Хомутовым. В отношении структур самоуправления комендант получал право «назначать должностных лиц волостных управлений, а также сельских старост и десятских» и, кроме того, «организовывать земские, городские и волостные управления и иметь наблюдение за их деятельностью», а при необходимости «приостанавливать собрания сословных, городских и земских учреждений» и «устранять от должности лиц, служащих по выбору» в органах местного самоуправления. Уездный комендант утверждал решения военно-полевых судов и мог требовать от прокуратуры ознакомления со следственными материалами. Волостные коменданты назначались начальником военно-гражданского управления, но подчинялись уездным комендантам, которые могли их смещать. Волостной комендант определялся как «ближайший исполнитель приказаний и распоряжений уездного коменданта и начальника земской стражи в пределах волости». В его обязанности входило «сохранение спокойствия и порядка в пределах вверенной ему волости». Комендант «наблюдал за деятельностью волостных правлений и должностных лиц», контролировал проведение мобилизаций в армии и следил за выполнением местным населением определенных повинностей в пользу фронта.
Позднее, с расширением территории, контролируемой армией, и усложнением управления, Родзянко скорректировал законодательство о комендантских структурах. 25 июля 1919 г. приказом № 31 (по общему управлению областью) было упразднено военно-гражданское управление, а в действие вводилось Положение об управлении освобожденными местностями Северо-Западной армии. Теперь «руководство административным управлением Области» вместо начальника военно-гражданского управления осуществлял Главноначальствующий Гражданской частью, подчиненный Главному начальнику тыла. Создавалась новая должность Начальника губернии, ставшего «промежуточным звеном» между Главноначальствующим и уездным комендантом и подчиненного непосредственно Главноначальствующему. По статусу начальник губернии числился как помощник по гражданской части командира корпуса, «оперирующего в данном районе». Показательно, что схожая модель управления (должность начальника гражданской части при командире корпуса) была введена в 1920 г. в белом Крыму. Начальник губернии возглавлял «район» – новую административно-территориальную единицу, границы которой должны были «совпадать, по возможности, с пределами губернии». Он назначался командующим армией по представлению Главноначальствующего и, в свою очередь, полностью контролировал деятельность уездных комендантов и структур местного самоуправления. Компетенция волостных комендантов по новому Положению осталась неизменной, а у уездных была изъята и передана начальнику губернии часть полномочий, связанная с секвестром имущества и устранением от должности лиц по выборам земских и городских учреждений и чиновников (за исключением первых пяти классов).
Но и эти структурные изменения не стали окончательными. Совет министров правительства Северо-Западной области России на заседании 1 ноября 1919 г., стремясь к «демократизации власти», утвердил Временное положение о начальниках губерний в новой редакции. Теперь начальник губернии назначался не властью командарма, а «властью министра внутренних дел». Постановления начальника, «относящиеся к предупреждению нарушений общественного порядка и государственной безопасности», утверждались МВД. Термины «контроль» и «назначение» («запрещение») заменялись термином «наблюдение». В отношении структур местного самоуправления теперь следовало «иметь общее наблюдение за соблюдением законов» и «всемерно содействовать» деятельности земско-городских структур. Начальник губернии контролировал вертикаль «губернских, уездных и волостных административных учреждений», обязанности которых включали «наблюдение за общей безопасностью и спокойствием, охранение гражданской свободы и имущественной собственности населения».
Что касается судебной системы, то Родзянко были восстановлены мировые суды, причем их компетенция существенно расширялась. Считалось необходимым восстановить структуры Петроградского судебного округа, но, вследствие незначительности занимаемой корпусом территории, судебная система фактически осуществлялась в пределах компетенции мировых судов или военно-полевой юстиции. В отношении последней показательно т. н. дело бывшего генерала Николаева. Захваченный в плен командир бригады РККА бывший генерал-майор А. П. Николаев был судим военно-полевым судом, организованным с санкции Родзянко комендантом Ямбурга полковником Г. Е. Бибиковым. Суд не нашел смягчающих вину бывшего генерала обстоятельств и приговорил его к смертной казни. Однако, по мнению начальника Особого отдела Северной армии полковника Фиттингофа и начальника тыла генерал-майора Крузенштерна, принудительно мобилизованный в Красную армию Николаев мог намеренно вызвать разгром своей бригады белыми и невинно пострадал от «жестокого и бессмысленного самосуда», «самовольства» ямбургской комендатуры, не производившей никаких следственных действий. В отношении Бибикова предполагалось начать служебное расследование, и только из-за вмешательства командира корпуса оно не началось. Система мировых судов представляла собой показательный пример синтеза военной и гражданской юстиции в условиях отсутствия окружных судебных палат, съездов и сенатских присутствий. Приказом Родзянко по военно-гражданскому управлению от 30 июня 1919 г. были образованы два мировых судебных округа: Псковский (г. Псков и «освобожденные от большевиков территории Псковской губернии и части Лужского уезда Петроградской губернии) и Гдово-Ямбургский («с местопребыванием Съезда в Гдове из гг. Гдова и Ямбурга и их уездов»). Границы участков и их количество определялись мировыми съездами. Они считались высшими инстанциями в округах и включали в свой состав председателя, мировых судей 2-й инстанции (апелляционных), мировых судей 1-й инстанции (участковых), судебных приставов, секретарей. Компетенция участковых мировых судов определялась в делах гражданских по искам не свыше 10 тысяч рублей, а мировые съезды рассматривали «все гражданские» дела по искам свыше этой суммы. Уголовные дела рассматривались с изъятиями для «особо тяжких» и «государственных преступлений» (здесь начиналась компетенция военно-судебной юстиции). «Все лица судейского звания» назначались приказами Родзянко, что предполагало определенную зависимость судебной системы от военных властей, а в случае «возникновения пререканий» между съездами и военно-прокурорским надзором таковые разрешались Военным судом Северной армии. Военно-прокурорский надзор, военные следователи оказывали содействие мировым съездам «в делах особой сложности», военная прокуратура готовила для съезда заключения по делам уголовным и осуществляла регистрацию судебных вердиктов. Тем не менее, «приговоры, решения и постановления мировых съездов почитались окончательными и обжалованию не подлежали» (мировые съезды становились высшими кассационными инстанциями). Как и в других белых регионах, судебные решения органов советской власти подлежали пересмотру. Этим занимались мировые съезды «по предложениям военно-прокурорского надзора, по сообщениям присутственных мест и должностных лиц, а также по жалобам заинтересованных лиц». Приказ Родзянко предписывал, «не дожидаясь полного замещения штатов в обоих мировых съездах, открыть действие последних немедленно», хотя штаты Псковского и Гдовско-Ямбургского судебно-мировых округов «подлежали увеличению в зависимости от расширения освобождаемой из-под власти большевиков территории» (24).
