Летом и осенью 1919 г. в политических сферах часто говорилось о важности представительного фундамента для усиления легального статуса исполнительной власти. Помимо достаточно высокой степени участия структур земско-городского самоуправления в системе власти, создаваемой под эгидой Северо-Западного правительства, это относилось и к проектам созыва особого Областного Народного Собрания, призванного объединить три северо-западные губернии и действовать как минимум до созыва всероссийской Конституанты. Краевая Конституанта, в действительности, могла стать отнюдь не учредительно-санкционирующим, а лишь совещательным органом, созыв которого обязывалось обеспечить правительство. В декларации о созыве Съезда представителей народа Северо-Западной России говорилось о «намерении созвать» этот своего рода предпарламент «для того, чтобы пользоваться содействием и советами тех русских общественных деятелей, которые будут приглашены участвовать в совещательных и законодательных обсуждениях съезда». Поскольку «по военным обстоятельствам» было невозможно «осуществлять общие выборы», то созыв Съезда должен был происходить на принципах представительства «трех категорий членов»: от органов местного самоуправления («из числа членов земских и городских управ Северо-Западной России в том виде, как они состоялись при правительстве Керенского»), от кооперации («избранных управлениями центральных и местных кооперативных обществ Северо-Западной России») и по персональному членству («бывшие члены земств и городских управлений и других русских общественных деятелей, ныне находящихся в Северо-Западной России, в Эстляндии или в Финляндии»). Представительство кооперативов было «прямым», а избранные представители местного самоуправления подлежали утверждению со стороны правительства. Все министры имели право присутствовать и голосовать на заседаниях Съезда. Временный характер Съезда отличался тем, что не позднее года со дня первого заседания или «раньше этого срока, если успехи русских войск дадут возможность», правительство обязывалось «произвести общие выборы членов в Учредительное Собрание
Северо-Западной России». Выборы Областного Собрания должны были проводиться уже «на основании всеобщего, тайного и равного голосования». Создание «представительного фундамента» правительством Северо-Западной области для поддержки проводимой политики в целом вполне соответствовало тенденциям эволюции Белого движения в 1919 г. в других регионах России.
На местах большое значение имело восстановление городской и земской стражи, формировавшейся при участии местного населения, и органов волостного, сельского и земско-городского самоуправления. Первоначально самоуправление фактически зависело от военных властей и все «лица земского и городского управления» назначались начальником военно-гражданского управления. Но уже осенью 1919 г. земское самоуправление, согласно решениям Северо-Западного правительства, стало восстанавливаться на основании Положения о земских учреждениях, изданного Временным Правительством в 1917 г. Несмотря на официальные заявления о «невозможности при военных обстоятельствах осуществить всеобщее избирательное право», выборы земских гласных проводились на сельских сходах на основе мажоритарного голосования: «один представитель от селений менее 50 дворов и по два – от селений свыше 50 дворов». Активное избирательное право получали «все граждане и гражданки, проживающие в пределах сельского общества и неопороченные по суду за уголовные преступления». На волостных земских собраниях избирались председатели, входившие затем в уездное земское собрание вместе с выборными от каждой волости (один выборный – от волости с населением «до 6000 душ» и два – от волости, в которой проживало «более 6000 душ»). В уездное земское собрание вводились также два представителя от уездного города. Для проведения выборов создавалась избирательная комиссия в составе – по одному представителю от кооперации, учительского союза и городского самоуправления, и трех волостных старшин – от ближайших к городу волостей.
Временное Положение о Государственной страже (характерно повторение южнорусских терминов) также исходило из принципов восстановления норм 1917 г., прежде всего – Временного Положения о милиции, утвержденного Временным правительством 17 апреля 1917 г. Однако из Положения было сделано изъятие. Как и в других регионах стража исключалась из ведения земского и городского управлений.
Что же касается фактически сложившейся осенью 1919 г. местной административно-командной системы, то ее осуществлял генерал-губернатор Северо-Западной области. После начала «осеннего наступления» и с расширением территории занимаемой армией приказом Юденича № 268 от 18 октября 1919 г., согласно ст. 10 и 13 Положения о полевом управлении войск в военное время, все «освобождаемые от большевиков местности» были объявлены «театром военных действий». Согласно ст. 14 того же Положения, командующим войсками театра военных действий и генерал-губернатором был назначен прибывший с белого Юга бывший ставропольский военный губернатор генерал-майор П. В. Глазенап. Опыт «военно-гражданского» управления у него уже имелся, поэтому ничего принципиально нового, по сравнению с прежними полномочиями военного губернатора, в его деятельности не предвиделось. Поскольку Петроград (еще не освобожденный!) и губерния объявлялись «на военном положении», то Глазенапу предстояло осуществлять и военную, и гражданскую власть в «освобожденном районе». Взаимодействия между правительством и губернатором достигнуто не было из-за трений военной и гражданской властей, в результате чего штаб Глазенапа неизбежно конфликтовал с различными правительственными структурами. Немало проблем возникало и при введении системы волостных и уездных комендантов, представлявших военную вертикаль управления, стремившихся, вместе с тем, к сужению компетенций местного самоуправления. «Милитаризация власти» привела к тому, что на заседании Совета министров Северо-Западного правительства 5 сентября 1919 г. было решено образовать специальную комиссию при министерстве юстиции «по разграничению ведомства и подсудности между военно-судебными учреждениями и общими судебными установлениями при участии представителей от военного и морского министров» (25).
Очевидное преобладание «военных методов» управления над «общегражданскими» в вышеперечисленных правовых рамках вообще не требовало создания какого-либо правительства. Все могло быть сосредоточено в компетенции Помощника Главнокомандующего по гражданской части и его аппарата. Статус «Главнокомандующего без правительства» устраивал и самого Верховного Правителя России. Ведь в этом случае не было бы законодательных противоречий между Российским правительством и Северо-Западным фронтом. В случае «освобождения Петрограда от большевиков» главенство в общероссийском масштабе оставалось за Омском, «диктовавшим» бы тогда Петрограду направление политического курса, не допуская «регионального уклона». Нежелательным представлялось Колчаку «засилье социалистов» в правительстве, хотя участие в белом правительстве представителей социалистических партий могло бы, в какой-то степени, стать прецедентом к исправлению ошибок «омского переворота» 18 ноября 1918 г., сыграть роль фундамента для возрождения широкой антибольшевистской коалиции.
Но у гельсингфорсского РПК был свой вариант формирования власти. Летом Комитет был преобразован в Политическое Совещание при генерале Юдениче. Данное изменение, по сути, означало не только переход к «правительственному статусу», но и во многом повторяло политическую модель белого Юга в форме Особого Совещания при Главкоме ВСЮР (законосовещательный орган при военном командующем). Карташов действительно «мыслил его на деникинский образец» и «с некоторым трудом» убедил самого Юденича в необходимости такого «Совещания». Совещание создавалось «при Главнокомандующем», а сам Юденич «должен был быть вне его и над ним». Совещание должно было «выполнить роль Временного правительства для Северо-Западной области». Нужно было «не загружать Главнокомандующего повседневной текущей работой, а подчеркнуть диктаторские свойства (хотя и в местном масштабе, под Колчаком) его власти». Правда, некоторые члены Совещания (генерал Суворов и Кузьмин-Караваев), напротив, считали, что Юденичу следует работать на равных правах с остальными членами Совещания. Они отказались подписывать декларацию о создании правительства в Ревеле. И все же переезд части членов Политического Совещания из Финляндии в Россию, формирование Северо-Западного правительства остановили создание власти по «деникинской конструкции».
