«Христианская Православная вера кафолическая Восточного вероисповедания», «исповедуемая большинством населения», признавалась «первенствующей в Российском Государстве». Другим конфессиям обеспечивалась «свобода и право самоуправления», а государственная власть лишь наблюдала за «соответствием» их деятельности законам (ст. 5, 6).
Следующий раздел проекта Основных законов был разработан в ходе совместных заседаний с СВР и назывался (в первоначальном проекте) «О Директории и Правительстве». «Верховная власть» представлялась как принадлежащая Директории (ст. 7 первого варианта). Правда, при этом не уточнялся ее персональный состав (на месте, где должны были быть вписаны фамилии директоров, в оригинальном тексте стояло многоточие). Директория осуществляла руководство внешней политикой, вооруженные силы подчинялись ей «в лице их Главнокомандующего, ею назначаемого» (ст. 8 первого варианта). Принципиально важный, с точки зрения событий 18 ноября 1918 г., пункт определял, что «в случае выбытия кого-либо из членов Директории, его место замещалось» по выбору самой Директории (ст. 9 первого варианта). «Внутренняя автономия» Директории определялась также выборами председателя Директории и его заместителя и установлением срока их полномочий самими директорами. «Распределение дел» внутри Директории также определялись коллегиально (ст. 10 первого варианта), членам Директории гарантировалась «неприкосновенность» и «безответственность» (неподотчетность) (ст. 13 первого варианта). Исходя из вышеизложенных полномочий, статус «верховной власти» – согласно временной Конституции – можно определить как «коллегиальная диктатура», признанная в качестве оптимальной модели управления многими политическими структурами в 1918 г. Принцип диктатуры (или «коллегиальной», или «единоличной») был востребован. По воспоминаниям Челищева, «проект восстанавливал в общих чертах те исключительные законы, на которых зиждилось управление Россией в последние до революции годы (то есть Первой мировой войны. – В.Ц.)…Военная диктатура, как экстренная мера, вытекающая из уже сущего состояния страны в гражданской войне». Директория не была частью «Правительства Российского Государства», таковым являлся Совет министров, председатель и члены которого назначались и увольнялись Директорией (ст. ст. 14, 15 первого варианта). Процедура принятия законов определялась в соответствии с разделом 3 «О власти законодательной». Временная Конституция утверждала, что «власть законодательная» осуществляется Директорией. Акты, исходящие от нее, скреплялись ее председателем или заместителем. После этого законы следовало согласовать с Советом министров, председатель которого и «подлежащий министр» подписывали законодательный акт, чтобы «принять на себя ответственность» за исходящие от власти решения. Очевидно, что Совет министров обладал правом законодательной инициативы, но при «неотложной необходимости и невозможности своевременно собрать Совет министров» Директория могла принимать временные законы (за исключением актов по бюджету, внешним займам и внешнеполитическим действиям), подлежавшие окончательному утверждению уже после созыва Правительства. Законы обратной силы не имели, за исключением специально оговоренных случаев (ст. 11, 16,18, 25 первого варианта.).
Окончательный вариант проекта разработал К. Н. Соколов. Он полностью повторил формулировки статей по определению государственного суверенитета, вероисповеданию и «национально-культурной автономии». Но при этом целиком изменил статьи о Директории, ее структуре и полномочиях. Вместо них появились статьи о «Правителе», осуществлявшем «верховную власть в Государстве Российском». Новый проект исходил из факта свершившегося «переворота» 18 ноября 1918 г. и осуществления «единоличной», а не «коллегиальной диктатуры». Полномочия Правителя полностью повторяли полномочия Директории и также предусматривали осуществление законодательной власти «при участии Совета министров». Принципиальной разницы в процессуальных вопросах, касавшихся порядка согласования и принятия законов, не было и в сравнении с т. и. «Конституцией 18 ноября», по которой работало Российское Правительство в Омске. Как и в первоначальном проекте, «закон принимал силу только после его одобрения Советом министров и утверждения Правителем. «Хранителем законов», обеспечивающим их правовую оценку и «обнародование во всеобщее сведение», традиционно оставался Правительствующий Сенат (ст. 9—17 нового варианта; далее – ссылки на статьи нового проекта Основных законов, разработанных Соколовым). Деятельность Правителя и Правительства была «безответственной» с точки зрения отсутствия контроля со стороны каких-либо представительных органов (существовала ответственность только за должностные преступления). В то же время провозглашалось необходимое «установление порядка выборов в народное представительство, долженствующее определить государственный строй России… установление срока этих выборов и срока созыва самого народного представительства» (п. 21 б). В законодательном порядке предполагалось «предоставление отдельным местностям и областям России особого устройства и особых прав самоуправления». Раздел 4 Основных законов в проекте Соколова конкретизировал взаимоотношения и Правителя, и Совета министров и повторял основные принципы «Конституции 18 ноября». Провозглашалось, что «власть управления принадлежит Правителю и осуществляется через Совет министров, его председателя и отдельных министров» (ст. 23). «По представлению» главы Совмина или «подлежащего министра» Правитель мог назначать и увольнять тех или иных должностных лиц (ст. 24). Правитель «направлял внешнюю политику» и руководил деятельностью дипломатических представительств (ст. 25). Через военного министра и министра внутренних дел Правитель получал право объявления военного или «какого-либо другого исключительного положения» (ст. 26). Отдельные министры получали право издавать самостоятельные «распоряжения» в их ведомственной компетенции (ст. 27), но «законы» принимались Правителем и Правительством. Что касается судебной власти (5-й раздел 1-го отдела Основных законов), то она «отправлялась от имени Государства Российского и его Правителя независимыми, подчиненными лишь закону судами» (ст. 28). Судьи назначались Правителем по представлению министра юстиции и могли отстраняться от должности (ст. 29). Через министра юстиции осуществлялись также амнистии (ст. 32). Военная юстиция действовала в пределах норм военного положения, но в случае его отмены «дела о государственных преступлениях» решались судом присяжных (ст. 30). А «вопросы о закономерности действий правительственных органов, органов местного самоуправления или учреждений, имеющих публично правовое значение», решались введенными еще в 1917 г. административными судьями (ст. 31).
Специальный раздел временной Конституции был посвящен «правам и обязанностям российских граждан». Прежде всего заявлялось о «равенстве в правах и обязанностях» всех граждан Государства Российского «без различия классов, национальностей и вероисповеданий» (ст. 33). Обеспечивалась «неприкосновенность личности» (ст. 36), свобода вероисповедания (ст. 42), неприкосновенность жилища (ст. 39), обеспечение права собственности (ст. 41), свобода создания союзов (ст. 45), право обжалования действий должностных лиц (ст. 47). Любые ограничения прав и свобод применялись только в условиях военного положения или по «особым случаям», установленным законом. Сохранялась всеобщая воинская повинность (ст. 34). Последующие «отделы» Основных законов были разработаны уже отдельными членами Центра. «Программа иностранной политики» (отдел II) в первом же пункте декларировала, что «Правительство не признает никакой – ни правовой, ни фактической – силы» за Брестским миром. Слова о «полном единении с союзными державами» и «неприемлемости всякого сепаратного соглашения с Германией» были важны, поскольку проект составлялся еще во время продолжавшихся военных действий. Память о «великой жертве, принесенной Россией во время войны, о «геройских подвигах ее армии, предотвратившей удары, направленные Германией и Австро-Венгрией против Франции и Италии», безусловно «давала право России занять на международной конференции приличествующее ей место».
