По мнению Крамаржа, «надо всю Россию децентрализовать, разделить на области и дать этим областям возможность не только свободно работать, но еще возможность самого идеального соревнования… Для этого области должны быть в своем законодательстве, в управлении и, главное, в финансах совершенно свободны и независимы». Должны быть «сила центра и свобода частей». «Областное управление» находилось в ведении «областного министерства». Власть «центра» непосредственно сохранялась по двум позициям: Царь назначал и увольнял областного министра внутренних дел, осуществлявшего также полномочия председателя Совета министров, и назначал и увольнял предлагаемых им министров (7 человек). «Так как политика областей будет, за отсутствием политики иностранной, сосредоточена, главным образом, в министерстве внутренних дел», то этим, по мнению Крамаржа, можно оправдать совмещение должностей председателя областного управления и министра внутренних дел. «Областные министры ответственны перед сеймами только за проведение законов, принятых этими сеймами», причем областные законы окончательно утверждались Царем.
В отдельной V главе – «Вопрос о языках» утверждалось, что «русский язык является языком государственным», на котором публикуются все законы (что не исключает их последующий перевод на местные языки в областных собраниях). В отношении «областных законов» признавалась их публикация на местных языках, «допускаемых на заседаниях областных сеймов, и на русском языке». Приоритет русского языка сохранялся во всех структурах управления при печатании денежных знаков, на печатях и т. д. В школах выбор языка определялся «решениями местных сеймов», но при этом преподавание русского языка было обязательным. Русская история, история русского права, гражданское и уголовное право и судопроизводство преподавались на русском языке.
Низовые структуры управления определялись VI («земства») и VII («города и деревни») главами. Области разделялись на губернии, уезды и волости. В каждой из этих единиц работали земства, избираемые местным населением из числа плательщиков муниципальных налогов. В компетенции земств находились хозяйственные дела. Самоуправление получало право запросов в отношении действий местной администрации, подчиненной непосредственно областным правительствам. По мнению Крамаржа, возможностей «для удовлетворения прав гражданского элемента в самоуправлении будет совершенно достаточно, если земство получит право контроля над чиновниками, право запросов и право и обязанность высказывать в местном земстве мнение населения о деятельности чиновников». В прежней практике управления «между правительством и земствами была пропасть, ставшая непроходимой от враждебной политики абсолютической бюрократии против гражданского самоуправления». Для устранения «двоевластия» между бюрократией и земством следовало, чтобы «каждый орган правления, даже и в низших инстанциях, должен был быть ответственен не только перед своим начальством в губернии или области, но также перед местным земством, уездным или областным». Но при этом земские служащие не должны были подменять административный аппарат. Для более оперативного разрешения местных хозяйственных проблем могли создаваться «специальные смешанные комиссии», в которых на паритетных началах работали представители соответствующих губернских и уездных ведомств и земские гласные. Учреждение подобных «смешанных комиссий», переход к «коллегиальному» решению местных проблем давали «наилучшую гарантию против ошибок и односторонностей бюрократизма». Представительство городов и деревень составлялось на основе всеобщего избирательного права, но при наличии возрастного ценза (25 лет) и ценза оседлости (год проживания). В компетенции городского и сельского самоуправлений были хозяйственные проблемы: «о местных нуждах, о порядке, чистоте, гигиене, о бедных, к работе неспособных» и т. д. Им предоставлялось право введения собственных пошлин и сборов. Проект давал «полное самоуправление с выборными чиновниками только городам, деревням и волостям – исключительно для местных потребностей». Ответственность местной администрации предполагалась в порядке «административного судопроизводства». Как полагал Крамарж, в системе, им предложенной, «…доведен до последней возможности принцип участия выборных элементов во всем государственном управлении», что якобы создавало максимально допустимые возможности решения проблемы участия граждан во властных структурах.
Конституция Крамаржа, несмотря на свое «иностранное авторство», была близка к государственной модели будущей России, выдвигавшейся политической программой российского Белого дела. В ней отразились стремления к монархическому правлению страной, к разграничению полномочий между центром и регионами, посредством областной системы управления, к введению максимально допустимого выборного начала. Характерно, что «выборность» Царя (аналогичная избранию Президента) во многом была созвучна принципу «народного суверенитета» в решении вопроса о форме правления, провозглашенному еще в акте о непринятии Престола Великим Князем Михаилом Александровичем. Эта же идея (регулярного избрания Императора) прозвучала позже, на Приамурском Земском Соборе 1922 г., даже считавшегося «примером» провозглашения монархических лозунгов в Белом движении. Крамарж завершал свой проект словами, отражавшими веру в создание государства солидарными общественными усилиями: «Сверху Россию погубили автократический бюрократизм и большевистское насилие. Пусть грядущая Россия возродится работой снизу, дружной работой всех русских и нерусских своих граждан! Потом она станет неразрушима, даже если бы новые бури сломили ее верхушки. Пусть будет каждый русский человек строителем своего нового Отечества, и не найдется больше силы, которая подорвала бы могущество Свободной России» (8).
Из числа вопросов, связанных с деятельностью органов власти, можно отметить дискуссии по проблемам функционирования деникинской администрации, работы органов местного самоуправления в районах, занятых ВСЮР. На заседании Правления 7 октября 1919 г. подводились предварительные итоги муниципальных выборов в южнорусских городах. Как отмечалось в разделе о местном самоуправлении на белом Юге, Тесленко, Новгородцев и князь Долгоруков считали недостаточным успех кадетской партии и Национального Центра. При введении мажоритарной системы выборов в избирательной системе исключались повторные баллотировки в случае, если ни один из списков блоков и партий не получал абсолютного большинства (из опасений абсентеизма при повторных выборах). Также исключалось внесение в списки дополнительных имен кандидатов, первоначально в них не указанных (английская система муниципальных выборов). Из-за этого, по мнению участников собрания, не был обеспечен приоритет блокам кадетскому и ВНЦ. Выход представлялся в заключении соглашений Центра с левыми и правыми партиями. Предпочтение должно было отдаваться «блокам направо» (то есть заключениям соглашений членов ВНЦ с правыми партиями) и рассылке специальных объявлений в города, где еще не состоялись выборы, с призывом голосовать за представителей Центра и кадетской партии. В то же время считалось важнейшим «не оттягивать время выборов… использовать то наиболее благоприятное настроение, которое создается после занятия тех или других городов Добровольческой армией», даже «пожертвовав чистотой принципов выборного законодательства». Тем не менее за исключением «недостатков», связанных с недопустимостью перебаллотировок и изъянами мажоритарной системы, ВНЦ приветствовал очевидный успех «деловых элементов» (не членов партий и блоков), что, по мнению Федорова, было прямым результатом отказа от избирательных норм 1917 г. и при сохранении всеобщего избирательного права (9).
