Соотношение региональных и всероссийских интересов
Весьма самобытный вариант сочетания военной и гражданской властей, единоличного и коллегиального способов управления сложился в казачьих регионах России. Специфика государственных образований казачества опиралась на многовековую традицию особого статуса казачьих войск в Российской империи, что предопределило исторически сложившиеся формы управления.
В течение 1917–1918 гг. проходили выборы в представительные органы власти, избиравшие, в свою очередь, войсковых атаманов. С согласия военного министра Гучкова 16 апреля 1917 г. в древней донской столице Новочеркасске собрался Войсковой Казачий съезд. Председателем съезда и позднее главой Войскового правительства стал М. П. Богаевский – профессиональный педагог, директор реального училища в ст. Каменской (представитель одной из наиболее уважаемых на Дону профессий). 1-й Большой Войсковой Круг в конце мая 1917 г. внес дополнение в основы управления Областью Войска Донского. Войско Донское получило право выбора собственного «казачьего» атамана (это право было упразднено еще при Петре I, после восстания К. Булавина), войскового парламента (Круга), созываемого не менее одного раза в год. Создавались Областное Правление и Экономический Совет – высший консультативный орган по финансово-промышленной политике. 18 июня 1917 г. на площади перед Новочеркасским кафедральным собором атаманский пернач был торжественно вручен первому выборному в XX веке донскому атаману, генералу от кавалерии, бывшему командующему 8-й армией, герою «Луцкого прорыва» весной 1916 г., георгиевскому кавалеру А. М. Каледину. Принципиальное значение имело, наряду с выборностью атамана, признание Круга единственным правомочным органом на территории области. Устанавливалась вертикаль власти, основанная на синтезе исторически сложившихся структур хуторского, станичного и областного управления, вводился принцип «четыреххвостки» – всеобщего, прямого, равного при тайном голосовании избирательного права, которое теперь получали и женщины, и неказачье население области (1).
После установления на Дону советской власти в феврале и антибольшевистского восстания в апреле – мае 1918 г. структуры управления областью были, по существу, созданы заново. Основой формирования власти стал созванный 28 апреля в Новочеркасске Круг Спасения Дона. Примечательно, что структуры власти создавались на представительной основе. Несмотря на то что характер представительства был далеко не общевойсковой (в работе Круга Спасения участвовали лишь делегаты от «низовских округов» – Черкасского и 1-го Донского), его санкция стала необходимой для создания всех структур исполнительной власти, хотя фактически эти структуры создавались в условиях вооруженного восстания, в частности – Совет обороны (Временное Донское правительство) (2). Созыв Большого Круга предусматривался через два месяца после окончания работы Круга спасения.
Условия вооруженной борьбы обусловили временный отказ от парламентских методов, и избранный 3 мая 1918 г. атаманом генерал от кавалерии П. Н. Краснов настоял на принятии Кругом Основных законов Всевеликого Войска Донского, в которых исполнительная власть фактически объединялась с законодательной (как и в Особом Совещании). Согласно правам военачальника, определявшимся Положением о полевом управлении, атаман не подчинялся контролю со стороны гражданской власти, сам назначал управляющих отделами правительства, а также членов Войскового суда. Глава о Войсковом Круге в принятых Основных законах отсутствовала.
Глава «О законах» провозглашала, что Войско «управляется на твердых основаниях Свода Законов Российской Империи». Этот своеобразный «конституционный» тезис, подразумевавший едва ли не восстановление монархии на территории Войска, ограничивался указанием, что «Свод Законов» вводится в действие, «за исключением тех статей, которые настоящими основными законами отменяются». При этом «все декреты и законы, разновременно изданные как Временным правительством, так и Советом народных комиссаров, отменяются». Данное решение, продекларированное пунктом 26 донского законодательства, уравнивало февральский и октябрьский периоды в правовой «ничтожности» их законотворческой деятельности, что не было типичным для антибольшевистских правительств, выражавших правовую «ничтожность» по отношению только к актам советской власти.
Разработка и утверждение законов на Дону повторяли в основном правовую практику Российской Империи, относящуюся к принятию законодательных актов «в порядке верховного управления»: предварительная разработка «в соответствующих управлениях» и, «по одобрении Советом управляющих законопроектов», – представление «на утверждение атаману».
Основные законы утверждали принцип «генеральской диктатуры» и вроде бы четко обозначали правопреемство от «дофевральской России». В редакции 4 мая они носили «временный характер» – «впредь до созыва Большого Войскового Круга из представителей всех округов Войска Донского и полного успокоения Войска на всем его пространстве». Специальным приказом № 7 от 7 мая 1918 г. Краснов уточнял: «… Пункт 26 Основных Законов Всевеликого Войска Донского является в части, касающейся отмены законов, изданных Временным Правительством, – временным. Всевеликое Войско Донское ныне, благодаря историческим событиям, поставлено в условия суверенного государства, стоит на страже завоеванных революцией свобод…» Таким образом, считать атамана Краснова безоговорочным сторонником «возврата к дофевральской России» можно с большой долей условности (3).
Начавший свою работу 15 августа 1918 г. Большой Войсковой Круг уравновесил «ветви власти», окончательно утвердив 15 сентября Основные законы и 24 августа – Положение о Войсковом Круге. В новой Донской Конституции изменилась структура: исчезли разделы «О законах», «Об отделе финансов», но появились разделы «Войсковой Круг» и «Об органах местного самоуправления». Преамбула, следуя классическим принципам государственного права, определяла статус Войска и принцип «разделения властей». Войско признавалось «самостоятельным Государством, основанным на началах народоправства». «Верховная и законодательная власть» отдавалась Войсковому Кругу, «высшая исполнительная» – атаману, «судебная власть» – «судебным Установлениям и лицам, осуществляющим ее именем закона».
Войсковой Круг, обладавший правом «издавать, изменять, дополнять и отменять законы», «избирал атамана», «утверждал бюджет» и «предавал суду» высших должностных лиц Войска. Все это делало полномочия донского парламента достаточно обширными, и в какой-то степени многие считали данную модель соотношения законодательной и исполнительной власти близкой к той, которую предполагалось установить после «победы над большевизмом» во всероссийском масштабе.
Атаман, избиравшийся на три года, нес ответственность перед Кругом (вплоть до уголовной), не имел права объявлять войну и заключать мир, не имел права вето, не мог распоряжаться финансами, хотя и обладал правом законодательной инициативы. Полномочия атамана были обширны в военной области, в рамках его статуса «Верховного Вождя Донской армии и флота», в отношении внешней политики (право «заключения международных договоров», «сношения с иностранными державами») и в отношении правительства (назначение председателя Совета управляющих отделами и самих управляющих). Независимость судебной власти гарантировали Судебные установления, а постановление Круга от 20 сентября 1918 г. предполагало восстановление Правительствующего Сената как первой структуры общероссийского значения. Роль выборных представительных органов усилило введение Окружных Кругов (4).
