Еще большее развитие получила представительная система на Кубани. Здесь уже в 1917 г. сложилась система двухпалатного Парламента (выделившегося из казачьей секции Областного совета) – в форме Законодательной и Краевой Рады, избиравшей Войсковое правительство и Войскового атамана. 12 октября им стал полковник А. П. Филимонов. Основной закон о положении и управлении Кубанским краем, принятый на сессии 2-й Краевой Рады, делал ее полномочия весьма широкими, обязывая Краевое правительство и атамана согласовывать свои действия с парламентом. Законодательная Рада разрабатывала законы, окончательно утверждаемые Краевой Радой, а атаман мог лишь один раз возвращать в Законодательную Раду закон на доработку. Решения, принимаемые атаманом или правительством, подписывались обеими инстанциями. Статус Краевой и Законодательной Рады признавался «неприкосновенным», а власть атамана, как и на Дону, ограничивалась вооруженными силами и правом назначения и смещения членов краевого правительства. Что касается правительства, то оно контролировалось и Атаманом, и Радой: «… Вотум недоверия, принятый в Законодательной раде простым большинством голосов, влечет за собою отставку правительства…»
И не случайно конституционные нормы на Кубани утверждали, что «источником высшей власти в Кубанском крае является воля его населения, выражаемая на представительных собраниях». Однако немалая часть проживавших на Кубани не обладала данными политическими правами. В выборах органов краевой власти могло принимать участие только казачество, а из иногородних те, кто имел ценз оседлости («староселы»).
Как уже отмечалось, еще 5 октября 1917 г. Войсковая Рада приняла постановление об учреждении собственных структур управления в Крае, построенных «по федеративному принципу», а в феврале 1918 г., накануне занятия Екатеринодара красной гвардией, был дополнительно продекларирован статус «самостоятельной республики». Однако подзаконных актов, детально регламентирующих подобный суверенитет, так и не было принято, хотя еще 20 декабря 1917 г. Краевая Рада декларировала войсковую собственность на земли, леса и воды, подчинение войсковых казачьих частей своим казачьим командирам. Законодательная практика исходила из принципа, что «…все законы Государства Российского, в том числе все законы, изданные Временным правительством, поскольку те и другие касаются кубанского края и поскольку они не отменены и не изменены высшей краевой властью, сохраняют свою силу…». Весной 1918 г., после объединения с Добровольческой армией, кубанские политики по-прежнему отстаивали принцип краевого суверенитета. 3 мая на совещании наличных членов Рады и правительства в станице Мечетинской была подтверждена необходимость «очищения Кубанского края от большевиков», ради чего «необходимо продолжение героической деятельности Добровольческой Армии при полном сотрудничестве Кубанского правительства с нею…». При этом выражалось, что провозглашение Кубани «самостоятельным государственным образованием» было сугубо временным решением, вызванным отсутствием всероссийской власти. Что касается заявлений о республиканской форме правления, то здесь кубанские политики ссылались на всероссийские условия («… республиканская основа построения в нем (Кубанском Крае. – В.Ц.) явилась результатом общего пореволюционного сознания населения не только нашего краевого, но и всероссийского… предугадывать, что в России после большевиков непременно должна возродиться монархия, пока оснований нет»). Это заявление, безусловно, влияло на отсутствие «монархических лозунгов» в южно-русском Белом движении в 1918 г.
Кубань стремилась стать своего рода гарантом переустройства России на федеративной основе, и не случайно среди других государственных образований того времени (Дон, Украина, Крым) кубанские лозунги «самостийности» нередко воспринимались как нормы государственного устройства всей будущей России: «…в высшей степени желательно, чтобы… во всех частях освобождавшейся от большевиков России местная власть организовалась бы по тому же принципу, как и у нас… наша обязанность… – стремиться к объединению частей в общий Союз – в Общероссийскую Федерацию» (5).
10 ноября 1918 г. председатель правительства Л. Л. Быч выступил на пленуме Краевой Рады с программным докладом, определившим направление политического курса кубанской власти в условиях завершения Первой мировой войны и начала формирования «всероссийской власти» в лице Уфимской Директории и претендовавшей на всероссийский статус Добровольческой армии. Быч напоминал о существовании «суверенной, верховной власти в пределах Кубанского Края» и особо подчеркивал легитимный характер казачьей государственности. «Источником высшей власти в Крае является воля населения нашего Края, а носителями этой власти – Рада, Войсковой Атаман и Правительство». Региональная власть могла признаваться властью, поскольку обладала также «определенной территорией», – этого, по мнению Быча, нельзя было сказать о «всероссийской власти» и о претендентах на нее. Не отрицая важности единого военного командования, глава кубанского правительства тем не менее твердо отстаивал принципы «разделения властей» и «разделения полномочий» между «центром» и «регионами». Быч подчеркивал, что «возврат к прежнему бесправию, воссоздание (реставрацию) прежнего строя государственного и общественного нужно признать совершенно недопустимым». Основы будущей России можно было создать только на «пути добровольного сложения воедино реальных, действенных сил, выявляемых в каждом отдельном слагаемом представительными учреждениями или правительствами…».
Утверждение 5 декабря 1918 г. Временного положения об управлении Кубанским Краем еще больше укрепило суверенитет. Источником высшей власти объявлялась воля граждан, в том числе и неказачьего населения (горцев и крестьян). В «Положении», называемом современниками «кубанской Конституцией», заявлялось: «Мысля себя неразрывно связанным с Россией, единой и свободной, население Кубани твердо стоит на прежней своей позиции: Россия должна быть федеративной республикой свободных народов и земель, а Кубань – отдельной составной ее частью» (6).
Перечень автономных полномочий, в пределах которых соблюдался приоритет областного (краевого) законодательства, был достаточно широк, и для большинства казачьих Войск (равно как и для Кубани) сводился, как правило, к «охране внутреннего порядка», «местному самоуправлению» (на уровне хуторов, станиц и поселков), «санитарно-медицинскому делу», «взиманию местных налогов», «народному просвещению», «продовольствию населения», «заведыванию тюрьмами», «заведыванию делами землепользования и землеустройства» и «другим делам местного значения».
Разделение власти определялось так: «Носителями законодательной власти в Кубанском крае являются Краевая и Законодательная Рады, а носителями исполнительной власти – войсковой атаман и Кубанское краевое правительство…»
«Внешние сношения», «командование вооруженными силами», «уголовное и гражданское законодательство, судоустройство и судопроизводство», «почту и телеграф», «пути сообщения общегосударственного и стратегического значения», «прямое и косвенное обложение на общегосударственные нужды», «государственные монополии», «акционерное и торговое законодательство» предполагалось сохранить в ведении Главного Командования и «Всероссийской власти». Так, например, терская «конституция» декларировала создание «единой демократической России с правами широкой местной автономии, с правом местного законодательства», «объединение разрозненных частей бывшей Российской Империи в свободный Союз казачьих войск и народов» (7).
