Исходя из подобного «разделения» властных полномочий, можно было бы говорить об использовании данной системы как исходной для создания «будущего Российского государства», построенного предположительно в 1919 г. на автономно-областной, а позднее, в 1919–1920 гг., – на федеративной или даже конфедеративной основе (данный подход отражался и в политической программе Российского Белого движения).
Терское Войско, несмотря на свойственное казачеству Юга России стремление к автономии, поддерживало Добровольческую армию до последних дней пребывания белых на Северном Кавказе. Борьба с горскими повстанцами сплачивала терских казаков и добровольцев. В июльской (1919 г.) декларации Круга объявлялось: «Условия настоящего момента… побуждают Терское Войско принять решительные шаги к объединению однородных демократических государственных образований Юга России в Единый Союз, дабы, соединяя разрозненные части бывшей Российской империи в свободный Союз… укрепить идею Единой, Свободной России» (8).
По словам Деникина, «для Терека, при его крайней чересполосности (в расселении казаков и горцев. – В.Ц.), при страшно запутанных межплеменных отношениях, острой вражде к нему чеченцев и ингушей и далеко не соразмерных силах сторон (казаки составляли лишь 20 % населения области. – В.Ц.) установление общероссийской власти было… вопросом жизни и смерти». По мнению Главкома, белая власть была той самой «общероссийской властью», «третьей силой», способной примирить враждующих горцев и казаков и в то же время защитить интересы терского казачества: «Власть, чуждая областных интересов, могла бы, ослабив развитие панисламистских и центробежных тенденций, сохранить край для России». Не случайно Главноначальствующему Терско-Дагестанского Края поручалось выработать Положение о местном самоуправлении отдельно для «русского населения» и для «горских народов названного Края», привлекая к этой работе «местных сведущих лиц» (9).
При составлении Временного Положения об управлении Терским Войском (терской «Конституции»), утвержденного на второй сессии Большого Войскового Круга 3 июля 1919 г., использовались уже разработанные «Конституции» Дона и Кубани. В нем также декларировалась высшая власть, принадлежавшая «воле граждан, выражаемая на представительных собраниях». В преамбуле Положения торжественно провозглашалось, что «принципы народоправства и государственности, вынесенные на протяжении всей казачьей истории и выстраданные в последнюю годину борьбы, должны получить полное осуществление и лечь в основу государственного строительства новой России»: ее возрождение возможно только через «Всероссийское Учредительное Собрание, созванное на основах всеобщего, равного и тайного голосования, с правом пропорционального представительства».
«Положением» учреждался статус Большого (учредительно-санкционирующего) и Малого (постоянно действующего, «имеющего характер комиссии законодательных предположений» для утверждения Большим Кругом) Войсковых Кругов, Войскового Правительства. Судебная власть осуществлялась «независимыми судами». Большой Круг избирал атамана (на три года), членов Малого Круга (по восемь депутатов от каждого отдела) и Войскового Контролера, рассматривал «изменения основных законов», областной бюджет и вопросы земельного размежевания.
Малый Круг занимался «текущим законодательством», то есть «осуществлял законодательную деятельность, поскольку она не отнесена к ведению Большого Войскового Круга». Полномочия атамана («главы Терского казачьего войска») ограничивались осуществлением «всей исполнительной и распорядительной власти». Атаман «приглашал» председателя Войскового Правительства и «утверждал» состав правительства. Он ежегодно созывал Большой Круг, но не имел права отменять принятые им решения. Однако атаман имел право вето в отношении законов, принимаемых Малым Кругом, которое могло быть преодолено лишь «большинством двух третей присутствующих членов». Правительство получало право законодательной инициативы.
«Область Войска Терского» территориально включала в себя те же Кизлярский, Моздокский, Пятигорский и Сунженский отделы, что и до 1917 г., однако из Области исключались (несмотря на возражения терских депутатов) Грозненское градоначальство и Кавказский Минераловодский район, получавшие самостоятельный статус. Примечательно, что Особым Совещанием разрабатывался законопроект об управлении Терско-Дагестанским Краем, согласно которому Область Терского Войска предполагалось уравнять в отношении форм управления с горскими округами, и лишь в окончательной редакции проекта отмечалось, что «Область Войска Терского управляется на основании особых правил».
Суверенитет Терского Войска определялся следующим образом: «Область Войска Терского… пользуется правами автономии во внутренних своих делах и управляется на основании особых законодательных положений, издаваемых Войсковым Кругом, при посредстве сего Круга, выбранного Войскового Атамана и других органов, которые будут учреждены Войсковым Кругом». При этом говорилось, что «в порядке Верховного управления Терское войско и его войсковое начальство подчиняется Главнокомандующему ВСЮР». Управление юстиции Особого Совещания уточняло, что «в Области Войска Терского действуют общероссийские законы, изданные до 25 октября 1917 г., законы, изданные Главнокомандующим ВСЮР, а равно местные законы, издаваемые Войсковым Кругом в пределах, определенных настоящим Положением». Если же местные структуры управления издавали законы «с нарушением пределов предоставленной Кругу настоящим Положением законодательной власти», то таковые законы могли отменяться решениями Главнокомандующего ВСЮР (10).
Таким образом, политическая система российского казачества строилась на принципе оптимального, как представлялось на тот момент, сочетания полномочий законодательной, исполнительной и судебной власти. Представительство интересов населения казачьих областей гарантировали выборы высших учредительно-санкционирующих структур – Войсковых парламентов и, через их посредство, Войсковых Атаманов. Аналогичная модель утвердилась, с некоторыми отличиями, во всех казачьих войсках в период гражданской войны. В казачьих «конституциях» нередко повторялась структура и понятия основных законов Дона и Кубани. Не случайно Совет министров Российского правительства и Верховный Правитель России адмирал Колчак особой Грамотой (утверждена в Омске 1 мая 1919 г.) гарантировали «незыблемость всех правовых особенностей земельного быта казаков, образа их служения, уклада жизни и управления военного и гражданского, слагавшихся веками». Предполагалось «издание закона, гарантирующего «сохранение установившихся на землях казачьих войск основ войскового самоуправления, заключающихся в праве выбора Войсковых Кругов, Войсковых Атаманов, Войсковых Правлений и самостоятельного, в пределах закона, решения всех вопросов внутренней жизни и управления», а также «неприкосновенность занимаемых казачьими войсками земель и прав их на владение и распоряжение этими землями» (11).
Показательно, что образованные в 1917–1919 гг. Енисейское и Иркутское казачьи войска опирались на ту же традиционную организацию власти, что и остальные казачьи земли (выборность высших органов, подотчетность атаманов казачьим парламентам и др.). Авторитет представительных органов власти, их легитимность были у российского казачества весьма высоки. Уральское казачество, ссылаясь на свои «особые», исторические традиции, первоначально вообще отказалось от введения должности войскового атамана. Власть здесь принадлежала «высшему выборному» Войсковому съезду. Избранный по «четыреххвостке» (хотя и с исключением «иногородних») съезд избирал Войсковое правительство и 28 октября 1917 г. провозгласил временную автономию Уральской области. Свою специфическую систему управления уральское казачество намеревалось сохранять и в будущем Российском государстве. Так, 18 декабря 1918 г. съезд принял постановление, подтверждавшее свои суверенные права казачества: «Войско ведет борьбу за свои права и вольности, за восстановление единой и великой России и за Учредительное Собрание… Войско хотело и хочет сохранять незыблемыми свои исконные права на земли, недра и воды. Войско хочет, чтобы все порядки на этой земле устанавливало само Войско и чтобы распоряжения, касающиеся местной жизни, отдавались властью, избранной самим Войском…» Особо подчеркивался демократизм управления, в отличие от «дореволюционной» системы: «… Вся история бюрократического управления войском есть сплошная книга борьбы его против вмешательства царских сановников в наши порядки, и мы все хорошо знаем, что многие из страниц этой книги вписаны в нее горячей казацкой кровью… (очевидный намек на участие яицких казаков в восстании Е. Пугачева. – В.Ц.)». При этом «съезд горячо и искренне желает согласовать свою самостоятельность с общими интересами возрождающегося Государства и с достоинством возглавляющей его Верховной власти».
