Фактически волостное земство выполняло и функции низовых административных структур. Предусматривалось, что «Волостная земская управа обладает правами и несет обязанности Волостного правления», а Председатель Волостной земской управы «пользовался правами и нес обязанности Волостного старшины». Показательно совмещение полномочий и представительства волостных земств с земельными советами. Как уже отмечалось, земельные советы были временно действующими структурами, до момента «устроения земской жизни». Земские собрания («по делам земельным») должны были избирать Волостные Земельные советы, используя те же самые Сельские избирательные сходы, и выдвигали представителей в Уездный Земельный совет. Предусматривалось, что «в тех волостях, где выборы в земельные советы волостные и уездные, уже произведены на волостных земельных сходах, новые выборы в эти советы проводятся на волостных земских собраниях. Более того, допускалось «совмещение должности председателя волостного земельного совета и председателя волостной земской управы»
[446].
В развитие «Волостного положения» 20 сентября 1920 г. Приказом Правителя Юга России и Главнокомандующего Русской Армией были объявлены «Временное Положение об Уездных Земских Учреждениях», а также «Правила о порядке введения в действие Временного Положения об Уездных Земских Учреждениях». Преамбула приказа напоминала о преемственности в отношении к законодательству о волостном земстве: «Приказом моим 15 июля сего года население сельских местностей призвано к устроению нового земского порядка в волостях на началах широкого участия в этом деле всего, крепкого земле, хозяйственного крестьянства. Для дальнейшего устроения на тех же началах земской жизни Юга России я признаю необходимым предоставить повсеместно созываемым ныне Волостным Земским Собраниям образовать из своей же среды и Уездные Земские Учреждения».
На «избранные волостями Уездные Земские Собрания» возлагались «заботы о всех хозяйственных и культурно-просветительных нуждах деревни». Им, по тексту приказа, гарантировалось отсутствие излишней правительственной опеки, «самостоятельность и широта земской работы». В отношении существовавших уже губернских земских структур уездные собрания обязаны были «выяснить желательный самому населению порядок ведения тех земских дел, которые непосильны для отдельных уездов и лежат теперь на Губернском земстве». «По делам этого рода» уездные земства должны были объединяться в особые межуездные или областные союзы».
В приказе подчеркивалась идея создания на основе волостного и уездного земства будущей представительной системы Российского Государства, ориентированной на созыв уже Всероссийского Народного (термин «Национального» не использовался. – В.Ц.) Собрания. «Новая земская волость даст и обновленное свежими силами земли, готовое к творческой работе уездное земство, эту необходимую ступень подъема на пути к дальнейшему возрождению Русской Государственности». «Верю, – заявлял Врангель, – что междоусобица скоро закончится и наступит время избрать достойных земских людей во Всероссийское Народное Собрание, которое укажет, как должна быть устроена Русская Земля».
Как и земельная, так и земская реформа вводилась в действие сразу же после публикации законодательных положений в разделах «официальной части» крымской периодической печати. Однако «Правила о порядке введения в действие Временного Положения об Уездных Земских Учреждениях» основывались на том, что «Временное Положение» будет вводиться «в сроки, устанавливаемые Начальником Гражданского Управления». Процесс замены губернских земств новыми структурами также не был одномоментным. В течение времени, определенного Управлением, уездные земские собрания должны были «представить Губернатору свои соображения» о возможном порядке передачи части делопроизводства («превышающего их силы и средства») на высший уровень областного земства или на рассмотрение губернского земства, сохранение которого будет признано целесообразным, или на «объединения уездных земств в особые для определенных целей Союзы». В любом случае решения о сохранении или упразднении губернского земства принимали уездные собрания. А до окончательного установления системы земского самоуправления полномочия губернского земства продолжали (в соответствии с земским законодательством, принятым еще в 1919 г.) осуществлять губернские земские управы. Если же ходатайств о сохранении губернского земства не поступало, тогда все губернское делопроизводство, при посредничестве специально создаваемых Особых губернских совещаний, передавались в уездные собрания. Данные совещания возглавлялись специально назначаемым Правителем Юга России председателем и включали в свой состав председателя и членов губернской земской управы, председателей уездных земских управ, городских голов губернского города и городов, «выделенных в особые земские единицы», а также лиц по приглашению. Предложения, разработанные данными совещаниями, передавались на утверждение Правительства Юга России. Показательно, что к процессу упразднения губернского земства привлекались также городские самоуправления. Даже после упразднения губернских земств не исключалось их восстановление «по ходатайствам не менее 2/3 уездных земств и городов».
Сам процесс создания уездного земства не предполагался достаточно длительным. Состав уездного земства уже не мог быть полностью крестьянским, хотя бы по причине представительства городов. Избрание гласных производилось на один год. Взаимодействие губернской администрации с уездными земствами предполагалось при посредстве возглавляемого губернатором Совета по делам местного хозяйства (структуры, существовавшей также еще с 1919 г.), в который с равными правами входили вице-губернатор, управляющие казенной и контрольной палатами, прокурор окружного суда, губернский посредник по земельным делам, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и по пять членов от земств и городов. При рассмотрении «уездных проблем» в заседаниях Совета обязаны были принимать участие начальник уезда и председатель уездной земской управы.
Уездные земские собрания (избираемые на год) включали в свой состав председателя и членов уездной земской управы и уездных земских гласных, избираемых на трехлетний срок уже не «напрямую» населением, а на сессиях волостных земских собраний, пропорционально количеству волостей и численности населения в том или ином уезде (по два от каждого собрания в уездах с числом волостей не свыше 15 и по одному от каждого волостного собрания «в прочих уездах»). Помимо уездных гласных, в состав земства входили чиновники, делегированные от городских дум уездного города и городов, расположенных на территории уезда (количество делегатов от городов устанавливало особое расписание); а также по одному представителю от православного духовенства («назначаемые в порядке, установленном Высшей Церковной Властью») и от других конфессий, «преобладающих в уезде вероисповеданий», и представители управления земледелия и землеустройства (если в уезде имелись казенные земли). Предусматривалось, что гласные уездного земства могут избираться как из состава членов волостных собраний и городских дум, так и «из числа лиц, имеющих право на участие в земских выборах по данному уезду, а равно и из иных лиц, занимавших ранее должности председателей и членов земских и городских управ не менее трех лет».
