Прослеживаемые по источникам изменения в законотворческой и текущей политике свидетельствуют в целом о реалистичной оценке постоянно изменяющейся ситуации и об отказе от осуществления тех проектов, которые требовали чрезмерных усилий (строительство То:дайдзи оказалось одним из последних проявлений «синдрома гигантомании»). С другой стороны, причинами невозможности исполнения планов правящей элиты можно считать давление местных культурно-социальных условий и обстоятельств. Так, на настоящий момент следует считать доказанным, что законодательные своды, состоящие из двух основных частей (рицу — «уголовный кодекс» и рё: — «гражданский кодекс»), реально «работали» только во второй своей часта, т. е. рё:. Что касается рицу, то на самом деле общество продолжало жить согласно нормам обычного права — фактически «уголовный кодекс» так и не был введен в действие, что свидетельствует его изначальной утопичности, т. е. несоответствии местным реалиям.
Дрейф государства и общества в сторону более адекватной местным условиям модели проходил по следующим основным направлениям.
1. Земельные отношения. Основной «экономической» идеей законодательных сводов была система надельного землепользования с сохранением государственной собственности на землю. Однако с течением времени все большее количество земель переходило в частые руки с правом передачи по наследству: «жалованные» (давались за особые заслуги); земли синтоистских храмов и буддийских монастырей; целинные земли (с 743 г.). Начиная с 902 г. передел земель стал осуществляться один раз в двенадцать лет (согласно сводам, время между переделами должно было составлять шесть лет). Все это привело к концентрации пахотной земли в частных руках и подрыву экономической основы «государства рицурё» — государственной собственности на землю. На смену пришла система поместного частного землевладения — сёэн.
2. Отношения между центром и периферией. Территориальное деление страны включало в себя более 60 провинций и около 600 уездов. В отличие от Китая, чиновники из центра присылались только на должности управителей провинций. Что касается уездов и сел, то на должности управителей и старост всегда назначались только представители местной знати. В период Хэйан вместе с развитием поместного землевладения уезды фактически превращаются в вотчины и утрачивают свое значение в качестве административной единицы государства. Таким образом, центр практически не был в состоянии обеспечить контрольные функции на административном микроуровне. Поскольку основная тяжесть сбора первичных данных (сведения о податном населении, уплате налогов и т. д.) лежала именно на уездах, то и наши совокупные знания о состоянии государственности после Нара (вплоть до сёгуната Токугава) сильно уступают в своей точности, подробности и конкретности знаниям о VIII в.
3. Армия. Пришлось распроститься и с мечтами о сильной армии. В начале VIII в. одна «дивизия» (гундан) формировалась 3–4 уездами. В отсутствие реальной внешней угрозы, в результате неоднократных пересмотров системы в сторону облегчения рекрутчины, в 792 г. она была практически полностью ликвидирована (за исключением провинций Муцу, Дэва и Садо). В то же самое время личные дружины поместных владельцев имеют явную тенденцию к увеличению, что приводит в перспективе к кровавым междоусобным столкновениям.
4. Статус правителя. Самые серьезные изменения произошли и в статусе самого государя. Если для VIII в. характерна концепция «сильного» и деятельного правителя (другое дело, что в действительности так было далеко не всегда), то политическая борьба между императорским родом и родом Фудзивара привела к тому, что в период Хэйан окончательно складывается политическая система доминирования рода Фудзивара, когда правитель продолжает оставаться верховным синтоистским жрецом, но его властные полномочия имеют постоянную тенденцию к сокращению. При этом подтверждает свою действенность более ранняя система управления, когда один из влиятельных родов является поставщиком главной жены для правителя. Сыновья от этого брака становятся императорами, но их действия в значительной степени контролируются их дядьями (дедами) по материнской линии (так называемый авункулат; в VI–VII вв. такую роль играл род Сога).
5. Геополитическое положение. После ряда поражений японской экспедиционной армии на Корейском полуострове в середине VII в. Япония фактически отказывается от проведения активной внешней политики, ставящей своей целью вмешательство в дела на континенте (несколько неосуществленных попыток «наказать» Силла отнюдь не выглядят следствием сколько-нибудь продуманной стратегии). Однако в это время Япония еще сохраняет живой интерес по отношению к континенту. Он был обусловлен как потребностью в новой информации (приобретение технологии государственного строительства, различных умений, навыков, знаний), так и заинтересованностью в «международном» признании. Япония пытается моделировать свое поведение по отношению к внешнему миру в качестве местного гегемона и носителя «цивилизующего» начала. Осуществляется регулярный обмен посольствами с Китаем, Силла и Бохай, который, однако, вместе с нарастанием самодостаточности и интровертности японской культуры был прекращен (за исключением Бохай).
6. Система образования и конкурсных экзаменов. Формально в Японии была воспринята китайская идея конкурсных экзаменов на занятие чиновничьих должностей. Однако на практике заложенная в ней потенция вертикальной мобильности оказалась выхолощенной. Все исследования показывают, что для детей чиновника 6-го ранга и ниже было практически невозможно достичь 5-го ранга — минимально высокого для занятия должности при дворе. Продвижение по служебной лестнице в намного большей степени определялось происхождением, чем служебными заслугами. В значительной степени именно по этой причине в период Хэйан государственные школы чиновников сменяет домашнее образование и частные школы. Получается, таким образом, что и вся система чиновничьего ранжирования, целиком заимствованная из Китая, утеряла свой первоначальный смысл и оказалась полностью предписанной.
Еще одним фактором, способствовавшим самогерметизации аристократии, было преодоленное ею давление служилой знати, значительную часть которой составляли переселенцы из Кореи и Китая.
7. Дорожная инфраструктура. В VIII в. была создана сеть так называемых «государственных дорог» (кандо:), которая соединяла столицу со всеми основными регионами. По сравнению с более поздним временем эффективность системы сообщений не вызывает сомнений. Однако в период Хэйан она приходит в упадок. Это явилось одним из проявлений утери центром значительной части своих полномочий, ослабления информационного обмена с периферией и контроля над ней. Ослабление обратной связи между центром и периферией находит свое выражение в том, что все большее количество документации имеет адресатом и адресантом сами центральные ведомства в столице.
8. Деньги. Желание походить на Китай продиктовало необходимость в чеканке монеты (впервые пущена в обращение в 708 г.). Следующий выпуск был осуществлен только в 760 г. До 958 г. зафиксировано еще 10 эмиссий. Несмотря на настойчивые меры государства по активизации денежного оборота, в стране (за исключением столицы) продолжал господствовать натуральный обмен. В X в. чеканка собственной монеты полностью прекратилась, в Японии стали использовать китайские монеты.
