Проблема аутентичности указа о проведении реформ — одна из дискуссионных в японской историографии. Ряд дословных совпадений в тексте указа 646 г. с соответствующими местами более поздних китайских документов, обозначение уездов как гун (в то время как данные эпиграфики моккан доказывают, что в ходу был термин коори), неадекватное определение границ столичного района Кинай (столица в 646 г. находилась в Нанива, а в документе описывается явно другой район) позволяют усомниться в том, что указ (в той форме, в какой он представлен в «Нихон сёки») был действительно написан в 646 г. Однако это не ставит под сомнение сам факт реального проведения реформ во второй половине VII в., основные направления которых были изложены в указе.
Первым шагом реформаторов по осуществлению поставленных в программном указе целей было составление подворного реестра и налоговой росписи. По данным «Нихон сёки», подворные реестры составлялись в 646, 652, 670 и 689 гг.
Следующим мероприятием стало наделение землей казенно-обязанного населения. Для этого были установлены единицы измерения площади (поле длиной в 30 шагов и шириной в 12 шагов считалось за 1 тан; 10 тан равнялись 1 тё:), которые до этого времени не были унифицированы.
Наряду с наделами для крестьян существовали и привилегированные земли, жалуемые знати в качестве компенсации за их земли, объявленные государственной собственностью. Система землепользования для чиновников (должностные земли, ранговые земли и «земли за особые заслуги») окончательно сформировалась в VIII в., однако уже в конце VII в. можно видеть ее зачатки. Так, в указе 691 г. сообщается о землях, жалуемых в соответствии с рангом (площадь таких земель изменялась в зависимости от высоты ранга — от 1/4 до 4 тё:). Кроме того, в тексте «Нихон сёки» есть и другие упоминания о земельных пожалованиях, размер которых непременно увязывался с рангом. Чиновничество обладало немалыми привилегиями, главной из которых были налоговые льготы. Чиновники с 8-го по 6-й ранг освобождались от подати только сами, а чиновники более высоких рангов освобождались от налогов не только сами, но также их отцы и сыновья (5-й и 4-й ранги), их дети, отцы, братья, сыновья и внуки (3-й, 2-й и 1-й ранги). Словом, чиновничество было ясно маркировано как социальная группа, ответственная за сбор налогов, а не за их уплату.
Однако все эти формы служебных пожалований еще не отличались систематичностью, а наиболее типичной формой служебных пожалований для второй половины VII в., кроме натуральных выдач, оставался доход с определенного количества дворов, приписанных данному лицу, учреждению, храму и т. д. Дворы в кормление (дзикифу) получали ранговые служащие, принцы, ученые-конфуцианцы, буддийские храмы и монахи.
Проводя политику подобных пожалований, правительство старалось не допустить переход кормлений в наследственное частное владение, о чем свидетельствует указ о пересмотре и изменении списков дворов в кормление, пожалованных буддийским храмам (679 г.), а также указ об аннулировании пожалованных в кормление дворов с требованием вернуть их государству (682 г.).
Важнейшей областью деятельности реформаторов было создание центрального аппарата управления. В 645 г. были учреждены должности трех министров: левого — садайдзин, правого — удайдзин и внутреннего — найдайдзин (должность главного министра — дадзё: дайдзин — была введена в 671 г.). Однако сами министерства были созданы позже. В окончательном виде новый правительственный аппарат состоял из восьми министерств: Министерство кадров (Сикибусё:), Министерство управления (Дзибусё:), Министерство народных дел (Мимбусё:), Военное министерство (Хё:бусё:), Министерство наказаний (Гёбусё:), Министерство казны (Оокурасё:), Министерство центра (Тю:мусё:), Министерство двора (Кунайсё:). Кроме указанных учреждений, в «Нихон сёки» упоминается Палата небесных и земных божеств (Дзингикан), которой подчинялись все синтоистские храмы и жрецы в провинциях.
Так как осуществить реформы можно было только через местную администрацию, то к ее созданию приступили немедленно. В 646 г. по китайскому образцу были выделены Внутренние провинции (Кинай), располагавшиеся в непосредственной близости от резиденций правителей. В них были назначены управители провинций и уездов, устроены заставы, почтовые дворы, сторожевые пункты и т. д. Именно в Кинай реформы начались раньше всего и были наиболее последовательными.
Особое внимание реформаторы уделяли созданию чиновничества как сословия, ответственного за проведение государственной политики в центре и на местах. Однако в процессе реформ пришлось отойти от идеализированного образа чиновника, свободного от кровно-родственных связей и служащего исключительно государству (двору). Хотя наследственную службу отменили еще в 646 г., а на местах вместо старых наследственных глав территорий (куни-но мияцуко) предполагалось назначить новых управителей, подчиняющихся непосредственно центральной власти, сделать это оказалось не так легко. Правительству приходилось пользоваться услугами старой знати, так как людей, обладавших навыками в управлении и сведущих в области китайской политической науки, не хватало. Местные органы управления (начиная с уезда и ниже) фактически находились в руках местной знати.
Для пополнения рядов формирующегося чиновничества в 670 г. была открыта столичная школа чиновников (в ней обучалось около 400 человек), а в 701 г. — провинциальные школы.
Параллельно с этим шел процесс выработки статуса чиновничества. В указах 673, 676, 682 и 690 гг. устанавливались критерии, в соответствии с которыми производилось назначение на чиновничьи должности.
В процессе выработки таких критериев во второй половине VII в. явно прослеживаются два этапа. На первом (указы 673 и 676 гг.) при назначении на чиновничьи должности отдавалось предпочтение тем «кандидатам», которые имели определенные способности к выполнению служебных обязанностей (например, для всех «кандидатов» был установлен своеобразный «испытательный срок», в течение которого они выполняли различные мелкие служебные поручения). На втором этапе (указы 682 и 690 гг.) идея государственной службы, первоначально основанная на представлениях китайской политической науки, начинает приобретать традиционные японские черты, согласно которым изменение служебного состояния определенного лица в первую очередь зависело не от его способностей, но от заслуг (знатности) всего рода, из которого он происходил. И хотя одним из критериев при назначении на должность оставались личные качества кандидата, отмечалось, что даже если претендент на должность «деятелен и способен», но его происхождение не выяснено, то рекомендовать его кандидатуру на занятие должности не следует.
Таким образом, китайская идея меритократии (приоритета реальных заслуг и способностей при назначении на должность) все более уступает место местной концепции аристократического устройства власти.
Реформаторами предусматривались способы контроля над чиновничеством, одним из путей которого стало введение системы ранжирования всего государственного аппарата. К концу периода Асука практически весь государственный аппарат обладал рангами. Таким образом, центральная власть получила возможность повышать и понижать в ранге, что было мощным средством для контроля над служащими.
