В VIII в. государственный аппарат Японии приобретает свой законченный вид. Он формируется в соответствии с кодексами «Тайхо: рицурё:» и «Ё:ро: рицурё:» (см. Приложение 5).
Согласно законодательным сводам, во главе государства стоял император, который обладал верховными правами в области административного управления, назначения и продвижения чиновников, ведения внешних сношений и управления войском. Непосредственно императору подчинялись три высших государственных учреждения — Палата большого государственного совета (Дадзё:кан), Палата небесных и земных божеств (Дзингикан) и Ведомство инспекций цензоров (Дандзё:тай), основной функцией которых было проведение в жизнь указов императоров.
Главным административным органом был Дадзё:кан (среди высших государственных учреждений в Китае при династии Тан властная структура, имеющая такие же полномочия, как Дадзё:кан, отсутствовала). Дадзё:кан обладал огромной властью, что серьезно ограничивало монополию властных полномочий правящего рода. Дадзё:кан возглавлял главный министр (дадзё: дайдзин). Главный министр считался наставником императора в делах управления, и поэтому ему полагалось, как говорится в кодексе «Тайхо:рё», «быть примером в пределах четырех морей (т. е. для всего мира), обеспечивать в стране следование путем морали и приводить в гармонию темные и светлые силы инь и ян». В случае если этот пост оставался вакантным, предусматривались должности левого (первого помощника главного министра) и правого (второго помощника главного министра) министров, а также целый штат советников, число которых постоянно возрастало (см. Приложение 6).
Внутри Дадзё:кан существовал Высший политический совет (Гисэйкан), куда входили только представители старых аристократических родов, обосновавшихся в пяти центральных провинциях столичного района Кинай (Ямато, Ямасиро, Сэццу, Кавати и Идзуми). По всей видимости, Гисэйкан был не просто совещательным органом, а представлял собой аналог существовавшей в танском Китае Палаты политических дел (Чжэншитан). На совещаниях Гисэйкан обсуждались все важные государственные и военные вопросы, и лишь после этого о них докладывалось императору и начиналась выработка соответствующих указов и распоряжений. Другими словами, это был центральный государственный орган, осуществляющий выработку политического курса и контролирующий все остальные государственные учреждения.
На протяжении VIII в. назначение в Гисэйкан находилось в фактической монополии 21 рода, происходивших из Кинай и известных с более раннего, «дореформенного» времени. К их числу относились: Фудзивара (бывшие Накатоми), Тадзихи, Абэ, Ки, Исоноками (бывшие Мононобэ), О:томо, Косэ, Исикава (бывшие Сога), Татибана, Накатоми, Фунъя, Авада, Такамуко, Симоцукэно, Оно, Агатаинукаи, О:но, Хиками, Киби, Югэмикиё, Саэки. Однако это вовсе не означало, что представители каждого из этих родов постоянно входили в состав Гисэйкан. Состав Гисэйкан менялся в соответствии с расстановкой политических сил. Существовало несколько наиболее влиятельных родов, которые покровительствовали менее могущественным, создавали политические группировки и коалиции, получая возможность контролировать государственную политику. К числу таких наиболее влиятельных родов можно отнести всего пять: Фудзивара, представители которого в VIII в. 29 раз входили в состав Гисэйкан (преимущественно во второй половине VIII в.), Тадзихи — 7 раз, Ки — 8 раз, Оотомо — 9 раз и Абэ — 6 раз. Представители остальных из вышеперечисленных родов гораздо реже включались в состав этого высшего государственного органа (например, представители 10 родов только по одному разу занимали посты в Гисэйкан — см. Приложение 7).
Таким образом, высшая политическая элита Японии продемонстрировала высочайшую степень приспособляемости даже к очень изменившимся условиям пореформенного времени, а ее состав не претерпел драматических изменений по сравнению с VII в., хотя внутри самой элиты и произошло серьезное перераспределение властных полномочий. Попытка Тэмму провести определенную реструктуризацию правящего класса (приобщить к нему хотя бы некоторых представителей служилой знати) с помощью реформы кабанэ потерпела с точки зрения исторической перспективы полную неудачу. Особенно видно это на примере представительства в Дадзё:кан после правления Сё:току. В 772 г. из двенадцати его членов фамилию Фудзивара носят девять, один — Накатоми.
Само существование такого замкнутого образования создавало в потенции серьезнейшую угрозу тотального кризиса всех институтов власти и создавало предпосылки для неконтролируемого со стороны государственных институтов социального взрыва. Мы имеем в виду появление на исторической арене сословия самураев и основание череды сёгунатов.
Особое положение среди высших государственных учреждений было у Дзингикан. Согласно законодательным сводам, это было учреждение, выведенное из подчинения Дадзё:кан. Формально во главе Дзингикан стоял чиновник младшего 4-го ранга, но фактически его возглавлял сам император, являвшийся первосвященником синтоизма (именно в этом, видимо, кроется причина столь высокого и особого положения Дзингикан в системе высших государственных учреждений). Основными функциями Дзингикан являлись: проведение храмовых (синтоистских) служб, религиозных празднеств и церемоний общегосударственного масштаба (в Китае все перечисленные функции осуществлялись непосредственно Палатой церемоний государственного департамента — Ли бу Шаншу шэн). Назначения в аппарат Дзингикан в значительной степени совместно контролировались Накатоми и Фудзивара.
Еще одним высшим государственным учреждением являлось Ведомство инспекций цензоров (Дадзё:тай). Основной его функцией был контроль за осуществлением законодательных норм в столице и на местах. Ведомство инспекций цензоров осуществляло инспекционные проверки провинциальных и уездных управ, расследовало нарушения закона. Глава Ведомства инспекций цензоров имел право прямого доклада императору, минуя Дадзё:кан (в реальности это право осуществлялось очень редко). Согласно закону, деятельность Дадзё:тай не была подотчетна Дадзё:кан, хотя фактически именно Дадзё:кан санкционировал деятельность Ведомства инспекций цензоров и получал всю итоговую документацию.
Таким образом, видно, что хотя, согласно законодательным сводам, в Японии существовало три высших государственных учреждения, но реально только Дадзё:кан был центральным правительственным органом, в той или иной мере контролировавшим два других учреждения — Дзингикан и Дандзё:тай. Аттестацию и продвижение по службе чиновников в этих учреждениях также фактически контролировал Дадзё:кан.
Ниже Дадзё:кан находились восемь министерств (сё:). К их числу относились следующие.
Министерство центра (Тю:мусё:). В его функции входили рекомендации императору относительно текущих дел и придворных церемоний, редактирование проектов императорских указов, составление хроник, составление подворных и налоговых списков и т. д.
Министерство кадров (Сикибусё:, обычно переводится как «Министерство церемоний», что, исходя из его функций, представляется нам не совсем корректным) ведало именными списками чиновников, должностными аттестациями, продвижением столичных и провинциальных гражданских чиновников, государственными школами и экзаменами, выдачей жалованья, назначением инспекторов, отравляемых в различные провинции и т. д.
