Хотя многие члены нерусских легионов, по-видимому, выступали за некую форму интеграции в РОА, преобладающие сепаратистская экзальтированность и контроль были столь сильны, что немецкое командование не решалось поднимать этот вопрос, дабы не допустить дальнейшего снижения их морального духа и боевой эффективности. Кёстринг отказался санкционировать передачу нерусских Osttruppen новому командованию КОНР – не столько из-за своих убеждений, сколько в первую очередь ради удобства в военном плане и безопасности, а также из опасения, что Власов мог стать «конкурентом», который лишит немецкий военный персонал смысла его существования.
Результирующая попытка «перепрыгнуть через национальный забор» отразилась в директиве об обращении с бывшими советскими военнослужащими от марта 1945 г. В целях вербовки, обучения и распределения военнопленных, которые должны были войти в состав Osttruppen, их разделяли по национальному признаку. «В частности, полезно отделять русских волонтеров от других добровольцев с Востока». С другой стороны, комитет Власова должен был обеспечить русских добровольцев политической программой, а краткосрочной общей целью для всех «восточных войск», независимо от национальности, являлась победа над большевизмом. «Только после ее достижения можно браться за долгосрочную задачу политического переустройства советского пространства». Ведомство Кёстринга вновь попыталось обойти проблему сепаратизма.
По всем этим вопросам армия не потрудилась даже проконсультироваться с министерством оккупированных восточных территорий – до такой степени она заглядывала в рот СС, присвоивших себе прерогативы политического руководства без каких-либо на то юридических или формальных оснований. Приказ, предусматривающий создание одной, а затем двух власовских дивизий, нанес сокрушительный удар по министерству восточных территорий: «Отныне политические задачи будут ставиться рейхсфюрером СС и ССХА».
Первая тенденция со стороны СС, особенно в лице Бергера, состояла в том, чтобы превратить новые формирования Власова в дивизии войск СС – точно так же, как бригаде РОНА Каминского пришлось стать сначала штурмовой бригадой СС РОНА, а затем 29-й пехотной дивизией СС. Такой статус привносил с собой скрытый предательский и наемнический смысл, что делало его неприемлемым для любого, кроме самого беспринципного, состава КОНР. После жаркой перепалки СС отказались от этой идеи, и в декабре 1944 г. формирование первой дивизии КОНР было окончательно санкционировано Гиммлером, исполняющим обязанности командующего армией резерва. Вторая дивизия начала формироваться только в конце января 1945 г. Третья дивизия, набор в которую Власов планировал произвести в Австрии, так никогда и не вышла за рамки подготовительного этапа формирования. Кроме того, в состав вооруженных сил КОНР вошли различные вспомогательные подразделения и части – резервная бригада, небольшие военно-воздушные силы, строительный батальон и офицерский запас.
Ограниченные возможности и длительную задержку в формировании подразделений, частей и соединений КОНР обуславливали различные факторы. Никуда не делась и неуемная подозрительность в отношении всего предприятия Власова, а конкретно по поводу надежности и будущих боевых показателей его войск. Также внесли свой вклад инерция, бюрократизм и растущее чувство тщетности усилий. Добывать снаряжение и оружие для «русской дивизии» на рубеже этого года, когда самому вермахту многого не хватало, действительно стало подвигом. Вербовка солдат из числа военнопленных и принудительный труд сталкивались с враждебностью немецких надзирателей – так же как и с двойственным отношением со стороны будущих восточных войск. Силы КОНР ограничивались максимумом 50 тысяч человек – несравнимо с тем, что их вполне могло бы быть более полумиллиона, если бы отдельные части РОА, другие восточные батальоны и казачьи формирования передали под единое командование.
Политической и символической – и, пожалуй, наиболее значимой – стала передача 28 января 1945 г. формального командования от вермахта (с Гитлером как Верховным главнокомандующим) КОНР (с Власовым в качестве командующего) – шаг, который породил в КОНР искры надежды (а также чрезмерное расширение бюрократического аппарата в штабах) и привел к быстрому и энергичному удалению войсками немецких знаков различия.
Силы КОНР оказались в утопической области автономности, находившейся в подвешенном состоянии между вермахтом и СС и тревожно балансировавшей между рушащимся рейхом и наступающими союзниками. В трехсторонней схватке каждая фракция шла на компромисс. Кёстринг оставался во главе ведомства ОКХ по восточным войскам, хотя его проблемы быстро перевешивали любые положительные результаты, которые он извлекал из своего положения. Власов получил прямое командование над некоторым количеством вооруженного и организованного личного состава, однако значительно меньшим, чем он надеялся иметь для ведения боевых действий или в качестве козыря при переговорах. Высшим судьей и хозяином всего предприятия оставался Гиммлер, хоть он и делегировал некоторые полномочия и до самого конца испытывал сомнения по поводу данного эксперимента.
Двойственность, проявленная СС в военной сфере, отразилась также на ведении ими политических дел – в частности, в непростом национальном вопросе, из-за которого СС оказались между двумя диаметрально противоположными ориентациями, типичными представителями которых являлись Арльт и Крёгер. Трудно поверить, что Гиммлер считал политическую войну в целом чем-то большим, чем просто тактическим отклонением, от которого он с радостью отказался бы после победы. Он по-прежнему следовал заповеди «разделяй и властвуй». «Напряженность между украинцами и русскими (в эмигрантской среде), которая сама по себе ни в коем случае не вызывает у нас недовольства, не должна разрастись до такой степени, чтобы ослабить нашу боеспособность по отношению к внешнему миру». Отсюда выводилась формула, которая как не позволяла подчинить украинских националистов Власову, так и не разрешала им создать свой собственный комитет:
«Генералу Власову следует рекомендовать, чтобы он снова и снова обращался к нерусским национальностям как к союзникам по борьбе против большевизма и говорил им, что их будущая судьба будет соответствовать их боевому вкладу. Рейхсфюрер СС не требует, чтобы национальности, которые этого не желают, принуждались к переходу под командование генерала Власова. Тем не менее единый фронт против большевизма является обязательным для внешнего мира… Рейхсфюрер СС не желает образования независимого от генерала Власова украинского комитета, поскольку это представило бы нашу политику в отношении генерала Власова в двойственном свете».
Как ни удивительно, но на этом позднем этапе наметился контур временного соглашения между Власовым и Шандруком. Оба оказались более сговорчивыми, чем некоторые из их помощников, и оба были проинформированы о предполагаемой позиции Гиммлера. План, предложенный Власовым (вероятно, по подсказке его советников из СС), как представляется, проложил путь к компромиссу: Шандрук со своим все еще «непризнанным» Украинским комитетом будет формально считаться представителем исключительно Галиции – которую Власов охотно признал нерусской. Шандрук будет командовать украинской (Галицкой) армией; другая дивизия, состоящая из восточных украинцев, которые хотели бы встать под знамена Власова, будет сформирована под эгидой КОНР. На своей второй и последней встрече с Власовым, в феврале 1945 г., Гиммлер санкционировал эту идею в принципе. Гитлер, информированный об этом Риббентропом, раздраженно выговорил последнему, чтобы тот перестал заниматься ерундой. В результате проект развалился. 23 февраля 1945 г. Розенберг, с согласия СС, официально уполномочил Шандрука возглавить «Украинский национальный комитет», последний сепаратистский орган, возникший под крылом министерства оккупированных восточных территорий. Политика компромиссов между Власовым и украинцами сопровождалась сменой кадров, которую произвел группенфюрер СС Отто Вахтер, бывший губернатор Галиции и посредник от СС между Власовым и националистами. Хотя и резко нацистский, антизападный и антисемитский в своих публичных высказываниях, Вахтер получил признание своих коллег за определенную тактичность и способность объединять различные фракции.
