Еще одной проблемой является запутанность: множество государственных учреждений вовлечены в управление частями одной и той же проблемы. Одна из форм запутанности – когда различные ведомства борются между собой за финансирование и сферу влияния. По данным американского федерального агентства ACUS, занимающегося повышением эффективности работы госаппарата, в США на уровне федеральной власти действует 115 учреждений. Однако ACUS замечает:
Официального списка федеральных ведомств не существует. (…) К примеру, FOIA.gov [сайт, используемый Министерством юстиции] пишет о 78 независимых органах исполнительной власти, а также о 174 подразделениях министерств, которые соответствуют требованиям «Закона о свободе информации», распространяемым на каждое ведомство. Это выглядит довольно скромным перечнем существующих ведомств. В «Руководстве правительства Соединенных Штатов Америки» приводится список из 96 независимых исполнительных учреждений и 220 подразделений различных министерств. Еще более содержательный список можно найти на сайте USA.gov: 137 независимых исполнительных ведомств и 268 подразделений в Кабинете министров.
Внутри каждого подразделения так много других отделов, что пересчитать их невозможно.
Путаница с многочисленными органами власти усугубляется еще и большой путаницей в социальной сфере. В свое время граница была сломлена, и осталось не так много частных сфер, куда государство в той или иной степени не вовлечено. Здравоохранение, образование, сельское хозяйство, транспорт, внешняя торговля – буквально любая значительная область деятельности так или иначе связана с федеральным органом власти, который выступает либо регулирующей структурой, либо основным потребителем. И практически не существует сферы, которая контролировалась бы одним органом власти. Путаница среди государственных учреждений становится определяющей характеристикой федеральной системы.
Поскольку социум сам по себе усложняется, а первоочередная задача федеральной власти состоит в том, чтобы не упустить эту растущую сложность, то и управление становится все более непростым, создаются менее понятные правила, а властные полномочия все менее ясно прописываются.
Институциональный кризис продолжает увеличиваться с момента созревания третьего цикла. Как и в случае с первыми двумя, то, что начиналось как потрясающая идея, постепенно, по мере изменений, случившихся в обществе, износилось. Если смотреть в корень, то станет видна принципиальная асимметрия между федеральной властью (той, которая была задумана в 1945 году) и современным состоянием экономики и общества. Гигантские корпорации и промышленная рабочая сила тогда заполонили пространство, а социальной проблемой было использование сверхбогатства, появившегося в эпоху Второй мировой войны. Как будет понятно из следующей главы, сейчас мы имеем дело с совершенно другим социальным и экономическим кризисом.
Другой важный аспект третьего институционального цикла – изменение равновесия между тремя ветвями власти. Возможно, самый очевидный момент – то, как значительно выросли президентские властные полномочия. Формально сами полномочия не увеличились, но политический вес главы страны в общей системе стал гораздо больше. Отчасти это связано с внутренними вопросами и является результатом способности президента толковать значение законов в ходе написания постановлений и проведения их в жизнь. Вторая и по-настоящему серьезная движущая сила – сдвиг его властных полномочий во внешней политике.
Создание ядерного оружия и холодная война привели к возникновению чисто технической проблемы. Ядерная война подразумевает такую скорость действия, которая не позволяет президенту совещаться с Конгрессом. В случае ядерной войны президент должен иметь возможность немедленно осуществлять свои полномочия верховного главнокомандующего без официального объявления войны или получения резолюции Конгресса, как это предусмотрено Конституцией. У него есть безусловное право начать войну по своему усмотрению. Так что американский президент мог в любой момент не только ответить на нападение СССР, но и самостоятельно инициировать войну.
Такой же принцип позже стал применяться и в случае обычных, неядерных войн. Ни об одном начале войны со времен Второй мировой не было предварительно объявлено, а многие военные конфликты начались даже без резолюции Конгресса. США вступили в вой ну в Корее без одобрения Конгресса: президент Трумэн заявил, что, поскольку Совет Безопасности ООН дал санкцию на вступление в войну, а США являются постоянным членом Совета Безопасности, на вступление в войну в Корее одобрения парламента не требовалось. Эта война стала первой, начавшейся без парламентской резолюции. Аналогичная ситуация сложилась во Вьетнаме, когда президент Линдон Джонсон провозгласил, что «Тонкинская резолюция», в которой не затрагивался вопрос о том, может ли страна вступать в длительную, задействующую множество ресурсов военную операцию, является санкцией на военную операцию, приведшую к гибели в общей сложности 50 тыс. американцев. Во время Карибского кризиса вопрос о том, что следует делать, решался президентом и его советниками, без какого бы то ни было формального или неформального одобрения парламента.
Рост президентских полномочий становится наиболее заметным во время войн с джихадистами, ведущихся в течение последних 18 лет. Президент наделил себя правом отслеживать телефонные переговоры американских граждан, а также переговоры, ведущиеся при помощи других средств связи. Многие аспекты этой программы засекречены и не проходили через Конгресс. Итак, президент провозгласил себя верховным главнокомандующим, наделенным правом инициировать военные действия и следить за американцами по своему усмотрению без получения санкций Конгресса. Баланс сил во власти оказался нарушенным.
И это не просто имперские замашки президента – понятие, которое отсылает нас к 1960-м годам. Это реальность современной войны. Принять решение по ядерной атаке следует за считанные минуты. Северокорейские войска вошли на территорию Южной Кореи в выходной день, поэтому решение о вступлении в войну надо было принимать тогда же. Джихадисты планировали теракты, находясь на территории США, и слежение за частными лицами было единственным (возможно, неэффективным) способом их остановить. Карибский кризис, как многие другие до и после, разворачивался быстрее, чем велись бы обсуждения в Конгрессе. В большинстве случаев для эффективности действий их нужно держать в секрете.
Это еще больше нарушило равновесие сил. Сотрудники аппарата президента, а также эксперты из разведывательных служб, военных и внешнеполитических ведомств имели теперь большее влияние на процесс принятия решения, чем Конгресс. Глава Совета национальной безопасности или заместитель начальника отдела по спецоперациям ЦРУ больше участвовали в управлении американскими действиями и стратегиями, чем спикер Палаты представителей, которого иногда информировали о том, что произойдет, но с которым никогда не консультировались. Секретность превыше всего; аппарат, контролируемый президентом, обладал серьезными знаниями и дисциплиной для поддержания режима секретности. Конгресс был на это не способен. Поэтому в ходе третьего цикла президент постепенно аккумулировал в своих руках все больше полномочий в вопросах внешней политики и политики безопасности. Это, однако, не всегда вело к успеху.
