В этой главе мы увидим, что такой тип государства распространен в Латинской Америке, в Африке и в других частях света. В каком-то смысле он имеет много общего с государством в Индии, будучи основанным благодаря слабости и дезорганизации общества, которое продолжает его поддерживать. Он сочетает в себе характеристики Деспотического Левиафана тем, что неподотчетен обществу и не сдерживается им, со слабостями Отсутствующего Левиафана. Он репрессивен, но не силен. Он слаб сам по себе и ослабляет общество.
Ньокки в железной клетке
Исследование Ауйеро было посвящено бюрократии. Бюрократия в хорошем смысле важна для обеспечения способности государства. Как мы упоминали в главе 1, ее великим теоретиком был немецкий социолог Макс Вебер. Согласно теории Вебера, современный мир от прошлого отличает рационализация. Она проявляется в деятельности современных фирм, занятых расчетами затрат, доходов, прибыли и потерь. Присутствует она и в правительстве, рациональном планировании политики и в утверждении обезличенных административных структур. Вебер называл это «рационально-легальной властью» и рассматривал бюрократию как ее воплощение. Он писал:
Чистейший тип проявления легальной власти – это тот, при котором задействован бюрократический административный аппарат… состоящий… из индивидуальных чиновников, назначаемых и функционирующих согласно следующим критериям: 1) они лично свободны и подчиняются лишь объективным обезличенным требованиям своей официальной должности. 2) Они организованы в рамках четко определенной должностной иерархии. 3) Каждая должность имеет четко определенную сферу компетенции… 5) Кандидаты определяются на основе технической квалификации… Они назначаются, а не избираются… 7) Они относятся к своей должности как к единственному или основному профессиональному занятию… 9) Работа чиновника полностью отделена от собственности на средства управления и без присвоения им своей должности. 10) Он подчинен строгой и систематической дисциплине и контролю над исполнением своей должности.
Итак, бюрократия строится на обезличенном принципе; бюрократы, или чиновники, – это профессионалы, не имеющие никаких других обязательств, кроме обязательства исполнять свои официальные обязанности; они назначаются и продвигаются по службе в соответствии со своими заслугами; и они подвергаются дисциплинарным наказаниям, если выходят за рамки. Согласно мнению Вебера, ничто не может противостоять силе бюрократии. В разделе, озаглавленном «Техническое превосходство бюрократической организации», он писал:
Решающей причиной распространения бюрократической организации всегда было чисто техническое превосходство над другими формами организации. Полностью развитый бюрократический аппарат по сравнению с другими организациями – это все равно что механизм по сравнению с немеханическими способами производства. Точность, скорость, однозначность, знание дела, последовательность… сокращение трения, материалов и личных расходов – все это приближается к оптимальному состоянию в строго бюрократической администрации.
Триумф рационально-легальной власти казался Веберу неизбежным. Но он также признавал и его способность дегуманизации. Он утверждал, что если в прошлом люди могли выполнять какой-то труд, потому что выбирали его, то теперь «нас принуждают к этому». В современном мире существует порядок, «связанный с техническими и экономическими условиями машинного производства, которые сегодня с неизбежной силой определяют жизнь всех рождающихся в этом механизме индивидов, а не только тех, что напрямую связаны с экономическим приобретением». Для отражения коварности такой силы Вебер использовал метафору «железной клетки», в которую мы заключены из-за распространения такой рационально-легальной власти.
Точность, скорость, однозначность, знание дела… Как-то не очень похоже на то, что Ауйеро наблюдал в Буэнос-Айресе. Та бюрократия, за которой он наблюдал, была медленной, неоднозначной, неопределенной и совершенно невежественной в отношении дела. Где же тогда железная клетка Аргентины?
Наблюдения Ауйеро говорят о том, что аргентинское государство в большой степени персонализировано: если вы не обладаете личными связями, то у вас мало шансов получить услуги; именно в этом и смысл быть «пациентом» – если вы надеетесь на что-то, то вам приходится выстраивать личные отношения с бюрократом. Его наблюдения косвенно указывают и на отсутствие других аспектов идеальной концепции Вебера. Возможно, те бюрократы, с которыми общались Мария или Летисия, назначались благодаря своим заслугам, как это описывал Вебер? Вряд ли, поскольку в аргентинской бюрократической системе доминируют «ньокки».
Ньокки – это итальянское блюдо, восхитительные клецки, привезенные в Аргентину итальянскими иммигрантами. В Аргентине они традиционно подаются на стол двадцать девятого числа каждого месяца. Но это слово здесь имеет и другое значение; оно обозначает государственных «служащих-призраков» – людей, которые почти или вообще не показываются на своих рабочих местах, но при этом получают жалование. В Аргентине огромное множество таких «ньокки». Маурисио Макри, став президентом в 2015 году, уволил 20 тысяч «ньокки», которых, по его утверждению, назначило на должности предыдущее правительство Кристины Фернандес де Киршнер из Перонистской партии (названной так в честь ее основателя Хуана Доминго Перона). Каким бы образом ни назначали этих 20 тысяч «ньокки», их явно определяли не «на основе технической квалификации». Также ясно, что их работа на правительство не была «единственным или основным профессиональным занятием…» Можно также усомниться в том, что они подчинялись «строгой и систематической дисциплине и контролю над исполнением своей должности». Они были типичными партийными работниками и сторонниками Перонистской партии, устроившимся на «работу» благодаря своим политическим связям. Это ограждало их от дисциплинарных действий, которые грозили бы им, если бы они не выполняли свою работу, в чем бы она ни заключалась. Наличие «ньокки», вероятно, сыграло большую роль в том, что наблюдал Ауйеро. 20 тысяч таких человек в бюрократическом аппарате могут оказать серьезное воздействие на способность государства, даже несмотря на факт их полнейшей бесполезности. Такое воздействие было нетрудно наблюдать во время президентства Кристины Фернандес де Киршнер.
Как мы обсуждали в главе 2, одна из центральных функций правительства – сбор информации о своих гражданах, как в целях осознания потребностей общества, так и в целях его контролирования. Можно было бы прийти к выводу, что Левиафан Гоббса будет всегда уделять какое-то внимание сбору сведений о своих гражданах. Но мы же видели, что как в Ливане, так и в Аргентине это работало не совсем так. В 2011 году Аргентина стала первой страной, которую Международный валютный фонд осудил за то, что она не предоставила точные сведения об уровне цен и данные о национальном доходе. Журнал The Economist перестал публиковать данные об Аргентине, потому что счел их полностью недостоверными. Это один из недостатков заполнения железной клетки «ньокками».
Но загадка все равно остается. Вебер полагал, что железная клетка неизбежна и что рационализацию общества не остановить. Он утверждал: «Потребности в массовой администрации делают ее совершенно неизбежной. В области администрирования выбор только между бюрократией и дилетантизмом». Так чем же объясняется пример Аргентины? Дилетантизмом?
