Между такими деревенскими институтами также наблюдается значительная преемственность. Их преобразовали чиновники британской Ост-Индской компании в XVIII веке, особенно после 1765 года, когда могольский император предоставил компании право собирать налоги в Бенгалии и Бихаре. Вкратце ситуация блестяще обрисована в известном «Пятом отчете избранного комитета по делам Ост-Индской компании», представленном в британском парламенте в 1812 году. Отчет сосредотачивался на институциональных нововведениях компании начиная с 1756 года, особенно в отношении сбора налогов. Но в нем же содержится любопытное описание деревенской жизни Индии.
Деревня… с политической точки зрения… напоминает корпорацию или поселковый совет. Ее собственный корпус чиновников и служащих состоит из следующего. Потайл, или главный поселенец, надзирающий над делами всей деревни, разрешает споры жителей, следит за порядком и исполняет обязанности… сбора налогов в своей деревне, каковую обязанность ему в лучшей степени позволяют отправлять личное влияние и знакомство со всеми подробностями ситуации и потребностями людей.
В этом отчете перечисляется большое количество деревенских служащих, исполнявших различные задачи, включая «суперинтенданта резервуаров и каналов», и отмечается: «При такой простой форме муниципального правления обитатели сельской местности проживали с незапамятных времен». В 1830-х годах сэр Чарльз Меткалф напишет, что
Деревенские коммуны – это маленькие республики, обладающие внутри себя почти всем необходимым и почти независимые от любых внешних связей… объединение деревенских комитетов, каждый из которых сам по себе образует отдельное маленькое государство, на мой взгляд, больше всяких других причин способствовало сохранению народа Индии во всех революциях и переменах, от которых он пострадал.
В «Пятом отчете» не используется слово «панчаят», но оно вскоре появляется в других источниках и колониальных документах того времени. Например, Генри Самнер Мейн в опубликованной в 1871 году книге «Сельские коммуны востока и запада» упоминает «деревенские советы» Индии с избираемыми функционерами, а Б. Г. Баден-Пауэлл в своей книге «Истоки и рост сельских коммун в Индии», опубликованной в 1899 году, пространно рассуждает о панчаятах, хотя, похоже, считает их в большой степени олигархическими. В 1915 году Джон Маттхай отмечал, что «наиболее характерной чертой управления деревенской общиной был панчаят, или деревенский совет», который «мог представлять собой либо общее собрание жителей, либо избираемый среди них комитет». В 1880 году британские власти уже пытались воспользоваться этими деревенскими институтами. «Доклад о голоде в Индии» того же года сообщает:
В большинстве частей Индии существует некоторая сельская организация, предлагающая готовое и естественное… средство… оказания помощи деревни. Для будущего прогресса страны необходимо поощрять принцип местного самоуправления, благодаря которому все больше дел любого рода можно передавать местному руководству.
В 1892 году был принят закон о том, что выборы в панчаяты должны проходить среди народа «любым удобным образом», а принятый в 1911 году в Мадрасе закон позволял проводить выборы в панчаяты и перечислял большое количество задач, которые должны решать эти органы, включая освещение общественных дорог, очистку общественных дорог, канализации, резервуаров и колодцев, а также учреждение и содержание школ и больниц.
Неудивительно, что образ идеальной Индии Махатмы Ганди был основан на идее автономных поселений – то, что он называл «хинду сварадж» или «индийское самоуправление». Британское колониальное правительство также пыталось воспользоваться этой же традицией. После обретения независимости такие сельские институты укрепились. Статья 243 Конституции Индии допускает создание «Грам-сабхи» – деревенского собрания, состоящего из взрослых членов с правом голоса, который демократически избирает панчаят для управления делами деревни. Эти институты были еще более укреплены согласно закону «Панчаяти Радж» 1992 года, который создал иерархию трех видов панчаятов и институционализировал их в индийской политической системе.
Нет чести среди варн
Итак, демократия в Индии имеет глубокие корни. Но несмотря на эти корни, демократическая политика не работает эффективно в обществе, обращенном против себя самого и раздробленном в силу еще более глубокой иерархии. Это можно увидеть на примере штата Бихар (см. карту 12), где местная демократия дала дополнительный толчок разделению общества и в процессе скорее подорвала, нежели укрепила способность государства, в противоположность тому, что ожидается от эффекта Красной королевы. Причем на этот раз не «дваждырожденные» объединились против тех, кто ниже их, а нижние касты действовали против высших, особенно с 1990 по 2005 год, когда главным министром штата становился либо Лалу Прасад Ядав, либо его супруга Рабри Деви.
Бихар – один из беднейших штатов Индии. В 2013 году примерно треть из 100 миллионов его населения жила в бедности. Напротив, в Тамилнаде бедных насчитывается лишь 11 процентов, а в Керале – 7 процентов. В Бихаре также самый низкий во всей Индии процент грамотности среди взрослых – 64 процента согласно переписи 2011 года, и в этом он далеко отстает от таких штатов, как Керала с ее 94 процентами. Бедность и неграмотность столь ужасающи в основном из-за низкой способности государства в этом штате. Соседний штат Джаркханд, который был частью Бихара до 2000 года, демонстрирует тревожные цифры недостатка учителей – до 40 процентов, и их невозможно найти. Ситуация в Бихаре почти такая же.
Местная власть демонстрирует такую неспособность, фактически потому, что не может получать дотации центрального правительства. Индийские штаты получают значительную долю своего бюджета от центрального правительства, а для этого они должны подавать заявки на субсидии и состязаться между собой в ряде бюрократических процедур. А это, конечно же, требует (какой-то) способности. Нужно вовремя заполнять формуляры, следить за распределением средств, составлять бюджет и принимать планы расходов. Но огромное количество денег, предназначенных для Бихара, до него так и не доходит. Взять для примера программу «Сарва Шикша Абхиян» по улучшению начального образования, в чем так остро нуждается Бихар. С 2001 по 2007 год для Бихара были выделены 52 миллиарда рупий, но только половина из них, 26 миллиардов, были действительно потрачены. В то же время в период с 2002 по 2006 год 40 миллиардов рупий были выделены государством на программу «Раштрия Сам Викас Йоджана». Они предназначались для различных инвестиций в физическую и социальную инфраструктуру в отсталых районах. Правительство штата Бихар смогло обеспечить распределение только 10 из 40 миллиардов и из них реально потратило только 62 процента. Еще хуже проходила флагманская программа улучшения дорог в сельской местности «Грам Садак Йоджана». Здесь Бихару удалось потратить только 25 процентов выделенных штату денег. Тем временем половина из 394 процентов, одобренных национальным правительством по схеме «интегрированного развития детей», так никогда и не начались. Штат систематически получает от государства суммы меньше, чем мог бы получить, и в большой степени не осваивает даже их.
