И это все из-за неэффективной структуры местного правления в Бихаре. Оно централизовано нелепым образом: любые решения по расходам более, чем 2,5 миллиарда рупий (55 тысяч долларов США в середине 2000-х) должен был принимать кабинет министров штата. Все это приводило к длительным задержкам, и поскольку перед тем, как переходить к освоению других средств, необходимо было освоить 60 процентов любых первоначальных поступлений из Дели, то часто становилось слишком поздно требовать или осваивать что-то, кроме первого поступления. Согласно докладу Всемирного банка 2005 года,
существующие правила гражданской службы предусматривают меритократическую систему найма, распределения, повышения, санкций и наград. Однако система функционирует хаотично, непрозрачным и немеритократическим образом. На моральное состояние сотрудников влияют в общей совокупности проблемы, связанные с рабочим окружением (включая те, что касаются работников-женщин), инфраструктурой и окружением, местными конфликтами и задержкой зарплат… Руководителей районов разочаровывает централизация, отсутствие поддержки и понимания со стороны начальства, отсутствие реакции на сообщения о должностных злоупотреблениях и неэффективности на нижестоящих уровнях.
Такая оценка подразумевает полную неспособность государственных институтов, но дело не только в этом. Дело не только в том, что «система функционирует хаотично, непрозрачным и немеритократическим образом»; во многих случаях работать в системе просто некому. В 1990-х годах в правительстве штата было много незаполненных вакансий, в том числе наблюдалась острая нехватка инженеров. Главная причина этого заключалась не в отсутствии квалифицированных кадров, а в том, что комитет по распределению не проводил совещания, а когда проводил, то его решения не одобрялись. В результате должности главных инженеров в двух главных инженерных отделениях, департаменте дорожного строительства и организации сельского инженерного проектирования, оставались вакантными на протяжении долгого времени. Все 15 должностей ведущих инженеров в этих двух департаментах, а также 81 из 91 должности инженера-суперинтенданта также были вакантными. На более низком уровне администрации вакантными были 1305 из 6393 должностей исполнительных инженеров, помощников и младших инженеров. Недостача кадров ощущалась повсюду. В опубликованном правительством Бихара в 2006 году документе проблема вакансий напрямую связывается с неспособностью распределения фондов национального правительства.
Наблюдалась острая нехватка технического персонала в департаменте дорожного строительства и организации сельского инженерного проектирования. Недостаточная занятость была на всех уровнях, распределение мест не осуществлялось. Организация контроля качества в департаменте дорожного строительства не функционирует из-за недостатка оборудования, химических веществ и кадров. Отделение перспективного планирования также нефункционально. Некоторое время наблюдался полный крах технической администрации. Существуют серьезные ограничения не только в области исполнения работ, но и в области планирования предложения для получения дополнительных фондов из центрального правительства или из других источников.
Неспособность подобрать кадры, потребовать и освоить ресурсы, а также общая неспособность государства в Бихаре – это не только последствия дезорганизации. Это результат политических стратегий, коренящихся в разделении и фрагментарности общества. Способность государства, и без того невысокая как в Бихаре, так и в Индии в целом, значительно ослабла после 1990 года, когда главным министром штата стал Лалу Прасад Ядав. Ядавы – это джати из варны шудр, наиболее многочисленная в штате. Как и в большинстве индийских регионов, в политической жизни штата исторически доминировали высшие расы, особенно брахманы. Но при Лалу Ядаве шудры сместили их и взяли контроль над местной политикой в свои руки. Для обретения власти ядавы образовали новую политическую коалицию с кастами ниже себя, а также с мусульманами, не входящими в кастовую систему. Их явной целью стало свержение власти высших каст. И это ключевой фактор для понимания того, почему возник дефицит кадров. Обладатели специальных инженерных знаний и подготовки, необходимых для занятия высококвалифицированных должностей, были представителями высших каст. Лалу Ядав отказывался брать их на работу. Даже несмотря на то, что в результате неспособности государства Лалу Ядав недополучал ресурсы и не мог предоставлять государственные услуги, в которых так нуждались его сторонники, он принижал эффект «развития», утверждая, что оно идет во благо только представителям высших каст.
Сломанная Красная королева
Индия – загадка. Очень бедная страна с хронической неспособностью государства и политической нефункциональностью. В то же время это крупнейшая демократия мира с интенсивной политической конкуренцией. Чем же объясняется такое загадочное сочетание? Мы утверждали, что индийская демократия уходит корнями в народное политическое представительство, напоминающее политику собраний германских племен, которые мы рассматривали в главе 6. Но параллели с европейским путем на этом и заканчиваются. Если в Европе сработал эффект Красной королевы, одновременно укрепивший способность государства и усиливший мобилизацию общества, а в процессе еще и сломавший клетку норм, то в Индии ничего подобного не произошло. Это случилось из-за природы и наследия кастовой системы. Кастовые различия не только усилили глубоко укоренившиеся иерархию и неравенство в обществе, но и исказили природу политики. У фрагментированного и воюющего с самим собой общества не получилось выработать институты контроля за государством, и ему не хватило способности подтолкнуть государство в направлении усиления способности. Брахманы на вершине иерархии были слишком заняты доминированием над остальными, а остальные были слишком заняты поддержанием своего положения в социальной иерархии. Каждый оказался заперт в клетке норм. По меньшей мере в историческом аспекте государство рассматривало своей обязанностью сохранение и укрепление кастовой системы, усиливавшей клетку норм на каждом шагу.
Когда после обретения независимости была установлена демократия, политическую конкуренцию продолжили определять касты, что оттягивало силы от демократической конкуренции. Как высказался антрополог Бетей, «слабость системы сельских панчаятов, похоже, коренится в установлении формально демократической системы на социальный субстрат, сегментированный и иерархический по своей природе». То же верно в отношении демократических политических инициатив на уровне штата и национальном уровне. Красная королева остается сломанной, а из-за кастовой раздробленности общество не может организоваться вне существующей социальной иерархии, следить за подотчетностью политиков и заставлять государство служить народу. Вместо этого кастовая политика еще сильнее размывает способность государства, как мы видели на примере Бихара.
Сломанная Красная королева приводит к предсказуемым результатам в связи с бедностью. Но, что более фундаментально, это означает, что даже в контексте демократической политики, свободы лишены не только далиты, но и все индийцы, над которыми во всей их совокупности продолжают доминировать социальная иерархия и клетка норм.
