Это социальное различие имело огромное значение. Гражданами Рима становилось все большее число людей, а провинции, бывшие ранее просто завоеванными племенами, получали практически одинаковый статус с Италией, поэтому и администрация империи претерпевала значительные изменения. Малое число высших должностей по-прежнему доставалось сенаторам, но внизу и рядом с ними разрасталась куда более обширная служба профессиональных гражданских чиновников — прокураторов, глав различных служб и всевозможных советников и функционеров среднего звена, где предпочтение отдавалось способным людям из всадников. На вершине этой структуры находилась уникальная фигура — префект претория, который постепенно вплотную приблизился к современному понятию премьер-министра. Именно этот обширный аппарат всадников-администраторов эффективно управлял империей периода расцвета при Флавиях и Антонинах. Дело было не только в их профессионализме, но и, прежде всего, в их куда большей численности. Поскольку всадником можно было стать по имущественному цензу, а не по праву рождения, в этом сословии было несравнимо больше образованных, компетентных и честолюбивых людей. Их не допускали к высшим кругам власти, как это было в армии с профессиональными военными трибунами и примипилариями, по именно они заставляли работать всю машину, поддерживая власть своих начальников-аристократов, и ждали своего часа.
Мы уже видели, как в ходе войн III века у власти оказался класс профессиональных военных низкого происхождения, а Галлиену пришлось удалить сенаторов из числа командующих легионами, что автоматически означало, что проконсулы и легаты больше не могли командовать войсками в своих провинциях. Во время кризиса, при намеренной милитаризации правительства, все, что мешало эффективному управлению империей, с большой вероятностью могло быть уничтожено. Наместников назначали исходя из их преданности и управленческих талантов, а значит — из числа всадников, причем зачастую военных. В условиях постоянной угрозы гражданской войны они становились ключевыми фигурами в игре, как, например, Констанций в Далмации в 285 году.
Уже обозначившиеся, по предположению историков, судебная и финансовая власть часто оказывались в руках у одного человека — это было тем более необходимо, что в условиях военного времени требовались наместники, которые могли добыть еще большие объемы налогов у населения на самых шатких законных основаниях. Обеспечение нужд армии зачастую становилось основной задачей наместников, заслоняя собой все прочие. Всевозможные припасы нужно было собрать и доставить на склады в определенное время, нужно было обеспечить рабочую силу и транспорт, завербовать новобранцев и зачастую лично руководить военными действиями, поскольку часто требовалось немедленно укрепить оборону в таком-то городе или на такой-то дороге. Значительная часть судебных обязанностей оказывалась заброшена, дела и прошения оставались без ответа, регулярная оценка налогооблагаемого имущества не проводилась, гражданское общественное строительство было прекращено. В Египте приблизительно после 260 года регулярная перепись земель и населения попросту остановилась, а в провинциях, где велись военные действия, ситуация, вероятно, была куда хуже.
[163] Стремясь не привлекать внимания властей, большая часть населении заботилась сама о себе, как могла.
В таком состоянии находились дела империи, когда к власти пришел Диоклетиан, и в страну постепенно вернулись мир и порядок. Некоторые провинции были наводнены войсками и практически представляли собой зоны военных действий, где сельское население и гражданские чиновники полностью были заняты оборонительными работами. В других провинциях не было армейских частей, и война не оставила на них следа, но их экономика пребывала в упадке, а администрация функционировала лишь наполовину. Частью провинций по-прежнему управляли проконсулы, частью — сенаторы-легаты, а большинством — всадники или военные. Несколько наместников до сих пор не обладали законным правом управлять финансами провинции, но многие были наделены военными полномочиями. Системы отчетности и надзора были неоднородны и слабы, а в непредвиденных случаях, естественно, тут же начинались случаи всевозможного злоупотребления властью. Даже в более мирные времена императоры сознавали необходимость присматривать за деятельностью наместников и использовали специальных чиновников, фрументариев, которые, по сути, стали политическими представителями центральной власти. Но лекарство оказалось хуже болезни, и вскоре уже само слово «фрументарий» стало синонимом ложных обвинений и вымогательства.
[164] Проблемы, с которыми пришлось столкнуться Диоклетиану, отличались от тех, что стояли перед Августом. Во-первых, были задачи стратегического характера. Нужно было постоянно поддерживать в порядке и снабжать всем необходимым сильно вооруженные приграничные зоны, платить жалованье разросшейся армии. А это означало куда более эффективное и всеобъемлющее использование всего налогооблагаемого имущества в империи, для чего требовалась полностью функционирующая гражданская администрация. Во-вторых, существовали задачи политические. Нельзя было позволить далекому наместнику или военачальнику сосредоточить в своих руках все нити власти, чтобы он не мог перечить требованиям центра или отколоться от него в период ослабления центральной власти. В-третьих, были задачи хорошего управления и поддержания общественного порядка. Диоклетиан намеревался не только выжимать из населения необходимый объем налогов, но и систематизировать и сделать жизнеспособной систему налогообложения, подведя под нее базу из должной оценки имущества и учета. В той же степени он был озабочен необходимостью вернуть к жизни суды и сделать их доступными для каждого.
Диоклетиан никогда не был склонен давать волю чиновникам. Хорошее правительство, полагал он, — это тщательно контролируемое правительство. Ему нужны были юридически подкованные, знающие наместники, но не сенаторы — вице-короли времен ранней империи, а скорее добросовестные функционеры, которые выполняли бы свой долг согласно инструкции.
[165] Чтобы добиться всего этого, он предпочитал увеличивать число наместников, при этом ограничивая их функции, масштаб влияния и территорию.
Различные провинции и прежде уже подвергались делению, но с самого своего образования империя не видела таких радикальных изменений границ, как те, что провел Диоклетиан. За несколько лет после 293 года, когда была создана тетрархия, империя превратилась в настоящую мозаику, состоящую из более чем сотни провинций — практически вдвое больше их прежнего количества.
[166] Во многих случаях это деление было продиктовано военными нуждами. Диоклетиан следовал примеру Аврелиана, разделившего новую Дакию, и теперь типичной была следующая картина: внутри находилась защищенная, «безоружная» провинция, а снаружи — милитаризованная, на территории которой находились постоянные базы легионов, форты и районы для боевых действий пограничных войск. На Дунае таким образом были разделены Норик и Паннония, в Галлии — Белгика и Лугдунская Галлия. В прочих местах мы видим, как провинции вытягивались в длину, чтобы обеспечить единый контроль над важнейшими военными дорогами. По поводу этих маленьких милитаризованных провинций один писатель заметил, что старый порядок встал с ног на голову: вместо того, что граница защищала провинцию, теперь провинции должны были поддерживать границу.
[167]
