Лидер национальных демократов Р. Дмовский считал, что между Германией и Россией не может существовать слабый народ, поэтому поляки должны стремиться создать сильное государство. Он предлагал включить в состав Польши только такую часть восточных территорий Речи Посполитой, которая не приведет к преобладанию в Польше национальных меньшинств. Так называемая линия Дмовского в целом совпадала с границей второго раздела, с некоторыми коррективами в пользу Польши.
По условиям Брестского мира, этническая белорусская территория была поделена между несколькими государствами. Белорусская часть Виленщины и Гродненщины с Бельским и Белостокским уездами была присоединена к Литовскому государству, провозглашенному литовской Тарибой 11 декабря 1917 г. при поддержке Германии. Земли на юг от Полесской железной дороги по договоренности с украинской Радой передавались Украинской народной республике (УНР). Немцы заняли большую часть Белоруссии с Минском. Не были оккупированы лишь 14 уездов Витебской и Могилевской губерний. Белоруссия не получала никакой компенсации за разрушения в результате военных действий, так как, согласно п. 9 Брестского договора, Германия и Россия взаимно отказались от компенсации потерь, понесенных их населением.
После Брестского мира московские белорусские организации (БНГ и др.) полностью потеряли влияние на минские дела, а влияние «незалежнической» Виленской белорусской рады, напротив, усилилось. По мнению В. Ладысева, именно условия Брестского мира, принятого без всякого учета интересов Белоруссии, способствовали окончательному вызреванию в белорусских политических кругах идеи суверенного Белорусского государства, усилению «незалежнических» тенденций в деятельности совета съезда и созданных им органов. Полностью разочаровавшись в большевиках, белорусские националисты стали ориентироваться на немцев, признавших еще в 1915 г. право белорусов на независимость (в рамках коалиции с литовцами). На оккупированной немцами территории Белоруссии была создана сеть белорусских начальных школ, учреждены две учительские семинарии. Терпимо относились немцы и к публикациям белорусских журналов, пропагандирующих идею независимости Белоруссии.
9 марта 1918 г. Совет съезда выпустил II Уставную грамоту «К народам Белоруссии». Главное ее положение было сформулировано в ст. 1: «Белоруссия в границах расселения и численного преобладания белорусского народа объявляется Народной Республикой». Далее шло подтверждение на территории Белорусской народной республики социалистических принципов, провозглашенных Всебелорусским конгрессом:
1) отмена частной собственности на землю, социализация земли (передача ее без выкупа тем, кто на ней работает);
2) переход лесов, води недр в собственность государства;
3) установление права национально-персональной автономии;
4) введение восьмичасового рабочего дня.
Во II Уставной грамоте в очередной раз было обещано созвать в наикратчайшие сроки учредительное собрание Белоруссии, которое должно принять основной закон республики и определить ее государственный статус. До тех пор исполнительная и административная власть должна была принадлежать Совету съезда и Народному секретариату как его исполнительному органу.
Таким образом, II Уставная грамота Совета съезда провозгласила БНР, но еще не определила ее государственный статус и связь (или ее отсутствие) с Россией или каким-либо иным государством. Издание этой грамоты было обусловлено именно «неопределенными» отношениями с немецкими властями и реальной угрозой единству белорусских территорий, а также имела целью заявить о существовании политической воли и собственных органов власти у края, население которого характеризовалось соседними народами как «темная этнографическая масса, полностью лишенная национального самосознания». Второй задачей документа было оповещение народа о том, что Совет съезда не прекратил своего существования, а также призыв к объединению всех национальных сил вокруг Совета и повышению политической активности, чтобы заставить оккупационные власти считаться с собой.
19 марта на торжественном заседании Совета съезда, пополненного представителями городов, земств и национальных меньшинств (что свидетельствует о том, что грамота возымела некоторое действие), был избран президиум Совета и утвержден статут представительства в Совете. На том же заседании Совет съезда был переименован в Раду ВНР. Рада ВНР, по замыслу белорусских лидеров, должна была представлять собой своеобразный предпарламент – высший законодательный и контролирующий орган республики до созыва учредительного собрания.
Председателем президиума Рады стал И. Середа, его заместителем – И. Воронко, секретарями – К. Езовитов и Т. Гриб.
Все члены Рады придерживались социалистического мировоззрения: это были представители национальных социалистических партий, эсеры – правые и центр, а также меньшевики. Заметим, однако, что левых социалистических партий (левой БСГ, левых эсеров) в Раде после 19 марта уже не было. В состав Рады ВНР были кооптированы пять членов Виленской рады: братья Луцкевич, Д. Семашко, А. Станкевич и О. Туркевич, которые приехали в Минск, чтобы усилить «незалежническое» течение в Раде.
Во II Уставной грамоте ничего не было сказано о суверенитете ВНР и ее отношениях с соседними государствами. Это вызывало недовольство части громадовцев – И. Лесина, редактора «Вольной Беларуси», А. Прушинского, А. Смолича и других влиятельных деятелей БСГ. Именно они, вместе с членами Виленской группы, были самыми радикальными националистами (интересно, что Смолич в 1920-х гг. окажется в БССР в числе активных белорусизаторов края. – Д. К.), выступили за отделение от России, то есть в формально-юридическом плане – за непризнание Брестского договора и объявление независимости БНР. По более позднему свидетельству А. Луцкевича, после нескольких совместных заседаний Народного секретариата и виленской делегации была достигнута следующая договоренность: 1) раздел Белоруссии по Брестскому миру не признавать; 2) поскольку советское правительство не может аннулировать свою подпись, против Брестского мира должны протестовать сами белорусы; 3) с этой целью необходимо объявить независимость БНР. Луцкевич писал, что решающее значение в принятии этого документа сыграло мнение левых из БСГ, имевших большинство в Раде БНР, а правые – Минское белорусское представительство во главе с Р. Скирмунтом – присоединились к позиции виленских незалежников лишь спустя два месяца.
24 марта 1918 г. Рада БНР большинством всего в несколько голосов приняла III Уставную грамоту, в которой объявила БНР независимым государством. Члены Рады БНР объясняли это решение тем, что не видели иной возможности защитить интересы своей страны перед войсками Советской России, Германии и частями 1-го польского корпуса Ю. Довбор-Мусницкого, занявшими значительные территории даже восточной части Белоруссии – Витебской и Могилевской губерний.
Белорусские деятели восточной ориентации, оставшиеся в Москве и Петрограде, назвали этот акт предательским. По мнению современных исследователей, инициаторы процесса отделения Белоруссии от России, во-первых, отошли от решений Всебелорусского съезда (которые требовали федерации с Россией), тем самым лишив себя легитимности, а во-вторых, совершили стратегическую ошибку, дорого стоившую затем белорусскому национально-освободительному движению. Разорвав связь с Советской Россией, руководство Рады БНР, как позднее констатировал А. Луцкевич, все свои надежды возложило на немецкую оккупационную администрацию, стремясь заключить «союз с ней в той или иной форме».
