Единственным конкретным результатом выступления Астрова было то, что Лукомский, председатель Особого совещания, попросил Астрова, К. Н. Соколова и Н. В. Савича подготовить еще одну докладную записку. Поскольку Соколов и Савич были заняты другими вопросами, а политические взгляды этих троих были чрезвычайно разными, они не пришли к общему мнению насчет плана. 9 декабря Деникин и начальник штаба Романовский пригласили этих трех политиков в Таганрог дать рекомендации.
Они представили три разные точки зрения. Монархист Савич использовал возможность еще раз высказаться в пользу великого князя Николая Николаевича. В момент кризиса, доказывал он, может помочь только своего рода психологический подъем. Людям нужен спаситель, человек, который не скомпрометирован политикой, а стоит выше классовых и политических интересов. Только великий князь может быть такой персоной. Соколов, напротив, доказывал, что армии требуется прочная поддержка и что реалистично ожидать такой поддержки только от консерваторов. Он хотел правительства мудрых консерваторов, людей, которые понимают, что необходимо признать аграрную революцию, которая имела место в 1917–1918 годах. Романовский, выслушав Соколова, указал, что в его цепи рассуждений есть слабое место: в России нет просвещенных консерваторов, которые могли бы проводить разумную политику.
Астров в своей докладной записке выступал за реорганизацию Особого совещания и призывал не к новой политической программе, а к претворению в жизнь предыдущих решений. Он сетовал, что консервативные генералы, сидящие в Особом совещании, не проводят политику Деникина. Замечания Астрова несомненно помогли Деникину принять решение о роспуске Особого совещания.
Этот шаг обсуждался не один месяц, но, поскольку переговоры с представителями казачьих войск о реорганизации государственной структуры длились бесконечно, момент никогда не казался подходящим. Наконец, поражения и упадок духа сделали дальнейшее ожидание невозможным. Особое совещание никогда не пользовалось популярностью. Казалось мудрым попытаться выправить ситуацию, создав новый институт и передав ответственность тем, кто еще не дискредитирован.
Последним толчком стали очередные поражения на фронте. 19 декабря Деникин сообщил Особому совещанию, что Ростов скоро придется эвакуировать. Это будет исключительно сложно: город, в котором до войны было 200 000 жителей, теперь вмещал полтора миллиона. У многих беженцев не было постоянного убежища, и они терпели ужасные лишения. Тысячи умерли от свирепствующей эпидемии тифа. Беженцы жили в панике. Они понимали, что безопасных мест для них в России не осталось. Члены Особого совещания не поняли серьезности ситуации и поэтому были не готовы к сложной задаче эвакуации. Правительство Кубани было так враждебно настроено по отношению к Особому совещанию, что не позволило его членам вернуться в Екатеринодар. В этой ситуации Деникин отдал главам управлений приказ радикально сократить количество персонала и временно отправиться в порт Новороссийск.
29 декабря видные кадеты Астров, Фёдоров, В. П. Юрченко, Степанов и В. Н. Челищев написали Деникину и порекомендовали немедленно распустить Особое совещание. Политики доказывали, что бесполезно дальше пытаться разрабатывать большую политику. На данный момент требовалось, чтобы Деникина окружали люди, которые могут помочь в решении насущных проблем управления и организации снабжения армии. Они предлагали кабинет скорее практических специалистов, чем политиков, который бы возглавил человек, пользующийся полным доверием Деникина. Видные консерваторы, такие как Савич и Лукомский, выразили согласие с содержанием этого письма. На следующий день Деникин издал приказ о роспуске Особого совещания и формировании правительства, состоящего из семи управлений: военно-морского, внутренних дел, финансов, сообщений, снабжения, торговли и промышленности, юстиции. Управления иностранных дел и контроля переходили под непосредственное начальство Деникина. Примечательно, что отдельный отдел пропаганды отсутствовал. Непопулярность ОСВАГа была так велика, что Деникину казалось: без независимого отдела пропаганды будет лучше.
Председателем правительства Деникин назначил Лукомского. Среди новых лиц единственным значимым был бывший царский министр землеустройства и земледелия А. В. Кривошеин, лидер консервативного крыла белого лагеря. Интересно, что Кривошеина рекомендовали кадеты: они надеялись, что его присутствие расширит популярность правительства. В любом случае, либералы не хотели брать на себя новую ответственность в быстро ухудшающейся ситуации. За исключением С. Н. Чаева, который помогал организовывать защиту Крыма в апреле 1919 года и сейчас стал главой управления сообщений, члены правительства были переизбраны из Особого совещания.
Если Деникин надеялся, что реорганизация произведет благоприятное впечатление на общественное мнение, то вскоре был разочарован. В сумятице население едва ли заметило изменения. И в самом деле, они вряд ли были значимыми. Реорганизация была чистой формальностью: размер правительства сократился, его название изменилось, но образ мыслей остался тем же.
Самой неотложной задачей было завершение эвакуации учреждений из Ростова в Новороссийск. В этот момент штаб Деникина располагался в Тихорецкой, а правительства казаков и собрания работали в Екатеринодаре. Географическая разделенность вносила свою лепту в путаницу. Характер политической жизни в этих трех городах был разным. В Екатеринодаре преобладали сепаратистские и «демократические» казацкие политики, в Новороссийске — консерваторы, которые все более скептично относились к успешности сотрудничества с казаками и все более враждебно — к идее предоставления им новых уступок. Ставка в Тихорецкой пыталась примирить эти две группы. Деникин для преодоления этой безвыходной ситуации решил заменить Лукомского атаманом Богаевским. Богаевский не мог приехать в Новороссийск для принятия обязанностей, так что Лукомский продолжил деятельность как глава правительства.
На протяжении своей короткой жизни реструктуризированное правительство правило только на словах. Даже министрам было ясно, что их работа больше не имеет значимости. Они каждый день встречались в резиденции Лукомского, скорее из чувства лояльности и солидарности, чем ради срочных вопросов.
Казаки и создание Южнорусского правительства
С момента основания антибольшевистское движение на Юге зависело от возможности и готовности казаков воевать. В периоды, когда казаки были намерены побеждать, белые армии наступали, но стоило их военному духу упасть, как страдало все движение. В ходе Гражданской войны настроение казаков несколько раз менялось. Обычно, когда родные станицы были захвачены врагом, их готовность продолжать войну вновь разгоралась. Это обстоятельство давало надежду Деникину, который верил, что новый поворот в борьбе еще возможен. Деникин, в отличие от некоторых белых политиков и генералов, полностью понимал свою зависимость от казаков. Он никогда не представлял себе продолжения борьбы без них.
На этот раз, однако, возрождения душевного подъема не было. Смертельная опасность для их образа жизни не объединила различных враждующих группировок казаков. Желание найти козлов отпущения было даже сильнее, чем воля к жизни. Политики казаков никогда не были так обескуражены и озлоблены, как на протяжении этого последнего этапа. Хотя левое крыло набирало силу, это изменение не привело к примирению с иногородними. Как и раньше, кроме богатого меньшинства (так называемого коренного населения), у крестьян не было представителей в институтах самоуправления войска. Многие иногородние присоединялись к большевикам или все более возрастающему числу партизанских отрядов.
