Осенью 1919 года Деникин перенес свою Ставку в Таганрог, а основные административные учреждения — в Ростов, сказав, что этот шаг необходим для передвижения Ставки ближе к фронту. В действительности его главной причиной покинуть Екатеринодар было желание уехать из столицы Кубани, где все больше преобладали политики-сепаратисты. Таганрог, однако, был маленьким городом, и казалось разумным разместить основные учреждения в Ростове, где была сеть путей сообщения и служебные помещения, необходимые для успешной работы. С другой стороны, нахождение Ставки и Особого совещания в разных городах вело к некоторой путанице и общему ослаблению либерального влияния Деникина.
У Особого совещания было мало сторонников. Его не любили офицеры, считавшие оплотом кадетского влияния, а социалисты, полагавшие его реакционным, его ненавидели. Правительства казаков также были настроены враждебно, потому что считали его помехой для установления самоуправления и примером российского централизма. В действительности, возможно, наиболее полезная функция Особого совещания заключалась в том, чтобы служить громоотводом для ненависти, которая в противном случае сконцентрировалась бы на политических мерах главнокомандующего.
Невзирая на неудачи, Особое совещание было куда более эффективной организацией, чем органы местного самоуправления. Создать более или менее хорошо функционирующее центральное правительство было более легкой и, самое главное, менее важной задачей, чем влиять на жизни людей в отдаленных районах; принятие решений в Екатеринодаре и воплощение их в жизнь за сотни миль оттуда разделяет долгий путь.
Добровольческая армия неохотно принимала на себя задачи административного управления. В течение первого года существования она действовала практически полностью на территориях казаков, и вся координация и контроль местных учреждений осуществлялись правительствами кубанских и донских казаков. В то время армия не вмешивалась в управление, даже притом что генералы должны были знать, как жестоко казаки обращались с иногородними.
Первыми неказацкими территориями, которые освободила армия, были Ставрополь и земли Черноморья. Осенью 1918 года Деникин думал о присоединении этих земель в целях административного управления к Кубанскому войску, а правительство казаков было бы счастливо принять на себя эту ответственность. Деникин, однако, понимал, что российские крестьяне крайне враждебно относились к казакам и что политическая цена такого разрешения вопроса будет высокой, так что он отказался от этого варианта. Когда в 1919 году армия быстро наступала на север, и правительство Дона обратилось с просьбой о временном включении только что завоеванных территорий в состав войска, Деникин снова отклонил это предложение.
До конца весны 1919 года территория, непосредственно управляемая армией, была мала, но в результате значительных побед она быстро расширялась. К октябрю 1919 года под властью Деникина находилось примерно 40 миллионов человек. На этих территориях Добровольческая армия восстановила старое царское административное деление. Она учредила четыре поста военных губернаторов: Харьков, Киев, Одесса и Северный Кавказ. Военные губернаторы, которые отвечали только перед главнокомандующим, а не перед управлением внутренних дел Особого совещания, сконцентрировали в своих руках и военную, и гражданскую власть. Эти важные посты заняли ближайшие советники Деникина, наиболее влиятельные генералы. Губернаторы, возглавляющие губернии, подпадали под власть военных губернаторов. Местная администрация повторяла административное деление Особого совещания. У каждого управления был свой представитель. Хотя губернаторы решали в основном гражданские вопросы, эти посты также обычно отдавались военным офицерам. Губернии были поделены на районы (уезды), которые возглавляли главы районов (начальники), и многие из них были офицерами. Во время Гражданской войны коммуникация была такой плохой, что никакого реального контроля за работой начальников районов быть не могло, так что они могли действовать, как им хотелось. Некоторые из них стали самодурами, которые грубо злоупотребляли своей властью. На самом низком уровне армия возродила многовековую должность старейшины деревни (старосты). Но власть Добровольческой армии обычно распространялась на деревни, только когда там присутствовали военные подразделения. Правила поведения этих войск имели мало общего с кропотливо вырабатывавшимися планами Особого совещания.
Некоторые из либералов в Ставке, в частности Н. И. Астров, полагали, что для избавления от злоупотреблений армия нуждалась в помощи населения. Он настаивал, что лекарством от анархии, царившей на контролируемых белыми территориях, должно быть возрождение местного самоуправления (земства). Астров понимал, что дореволюционное земство, в котором ключевую роль играло просвещенное мелкопоместное дворянство, воссоздать нельзя. Он доказывал, что в ходе революции и Гражданской войны дворянство потеряло престиж среди населения и что крестьяне больше не примут его главенствующую роль. В любом случае, очень мало дворян осталось в своих поместьях; многие эмигрировали в такие места, как Крым, или уехали за границу. В осуществление функции самоуправления Астров хотел вовлечь другие классы, например крестьянство. Он возглавлял несколько комиссий и внес многочисленные предложения, но безуспешно; его взгляды встречали слабую поддержку среди офицеров и консервативных политиков, которые могли представить себе земство только на основе старого образца.
Политический и общественный деятель Николай Астров
Если принять во внимание отношение лидеров белых к российскому народу, неудивительно, что Астров не добился успеха. Генералы не доверяли самоуправлению: у них были серьезные сомнения насчет политических взглядов российского народа. Они ввели ограничения на выборах в городские думы и ограничили сферу влияния этих институтов. На выборах в городскую думу правом голоса обладал только человек, проживавший в городе более двух лет. Этот закон лишил избирательных прав солдат, которые сражались за свою страну в Первой мировой войне. Однако требование к длительности проживания не касалось тех, у кого была собственность в городе, — оговорка, показывающая скрытую классовую направленность. Губернатор провинции мог отстранить депутатов без возможности обжалования решения. Глава района мог наложить вето на любые выборы земства. Власть правительства над финансами земства и городских дум была так велика, что те не могли независимо функционировать. В этих условиях понятно, что население апатично относилось к выборам. Например, в Харькове в октябре 1919 года из восьмидесяти тысяч имевших право голоса осуществить это право решили только двенадцать тысяч.
Вместо построения институтов самоуправления Добровольческая армия сделала опорой своей власти в сельской местности жандармерию. По мере того как распространение анархии становилось все более очевидным, а партизанское движение росло с пугающей скоростью, Ставка и Особое совещание уделяли все больше внимания усилению своих войск. В сентябре 1919 года в них было двадцать бригад и 77 393 человека, что составляло примерно половину регулярной армии. Ни земства и городские думы, ни управление внутренних дел не обладали контролем над жандармерией, чьи лидеры были офицерами регулярной армии. Управлению внутренних дел эта структура совершенно не нравилась, но его протесты были бесплодны.
