Население Югославии, страдавшее от кровавых межэтнических распрей, этнических чисток, потянулось к коммунистам, с их интернациональной программой и провозглашением равенства всех народов. Противник Тито, Михайлович, 20 декабря 1941 года обнародовал программные тезисы, которые требовали от четников «создать Великую Югославию и внутри ее Великую Сербию, этнически чистую в границах Сербии, Черногории, Боснии и Герцеговины, Срема, Баната и Бачки», а также «бороться за включение в нашу национальную жизнь всех славянских территорий, находящихся во власти итальянцев и немцев (Триест, Гориция, Истрия и Корушка) и территорий в Болгарии и Северной Албании, включая Шкодер». Он прямо требовал «провести чистку государственной территории от всех национальных меньшинств и чуждых элементов», в том числе «Санджак – от мусульманского, а Боснию – от хорватского и мусульманского населения».
Но деятельность четников в большей мере сводилась к декларациям, а не к активной борьбе с немцами или итальянцами. Зато люди Михайловича осуществляли этнические чистки среди боснийского, хорватского и албанского населения.
Уже к концу 1941 года немцы и итальянцы поняли, что их главный противник – Тито. Немцам удалось подавить к началу 1942 года восстание в Сербии и во многом нейтрализовать четников Михайловича, но Тито перенес основные усилия партизанской армии в Хорватию и Боснию – в районы проживания сербского меньшинства, которое подвергалось преследованиям со стороны хорватов и мусульман и охотно пополняло партизанские ряды. Немецкие подсчеты потерь, понесенных югославскими партизанами с начала оккупации до июля 1942 года, дают цифру примерно в 45 тыс. человек убитыми (наверняка преувеличенную), и еще тысячи были отправлены на принудительную работу в Германию и оккупированные территории или помещены в лагеря для интернированных. Вместе с арестованными немцы в качестве превентивной меры вывезли из страны большое число бывших югославских чиновников вне зависимости от того, можно ли было доказать их связь с партизанами.
23 сентября 1942 года в Виннице произошла встреча А. Гитлера с главой «Независимого государства Хорватия» А. Павеличем; Гитлер заявил Павеличу, что из-за повстанческого движения Германия не получила с югославской территории нужного числа рабочих и необходимого сырья. Было решено две хорватские легионерские дивизии, завершающие обучение в Австрии, направить не на Восточный фронт, а в Югославию.
В свою очередь, в ноябре 1942 года Тито основал в Бихаче альтернативное правительство – Антифашистское вече народов Югославии.
Вопреки распространенному мнению, болгарские оккупационные войска в Македонии и части Сербии действовали против партизан даже более жестоко, чем немцы. Так, в марте 1943 года 32 болгарина были убиты и 26 ранены в ходе нападения к югу от Скопье. В ярости болгарские войска расстреляли 288 местных жителей, по 9 за каждого погибшего солдата, сожгли 550 домов и арестовали 715 человек. То, что болгары расстреливали подозреваемых без какого-либо следствия, вынудила немецкого командующего в Сербии потребовать от них проведения тщательного расследования каждого дела до приведения в исполнение смертного приговора. К концу 1943 года болгарские войска в Югославии разложились. Одна из семи болгарских дивизий вообще отказалась сражаться против партизан под влиянием коммунистических агитаторов. Тысячи болгарских дезертиров организовали партизанские отряды, которые при поддержке югославских партизан стали действовать как против немцев, так и против болгарского правительства с баз в Югославии.
В «умиротворенной» огнем и мечом Сербии партизанская борьба тем не менее продолжалась, хотя и в меньшем, чем прежде, масштабе. За первые три месяца 1943 года было зафиксировано 985 нападений и диверсий со стороны партизан. Было убито, в частности, 58 чиновников прогерманской сербской администрации и было разрушено 197 административных зданий.
То, что деятельность мелких групп партизан часто была значительно эффективнее, чем борьба крупных партизанских отрядов, свидетельствует Рендулич. Он признает, что более опасными для немецких войск были не значительные по численности партизанские соединения, а те, кого он называет «домашними партизанами». Они жили «преимущественно среди деревенского населения и, казалось, занимались мирным трудом, как всякие крестьяне и ремесленники. Днем они покидали свою деревню якобы для работы в поле, используя эту возможность, а также и все ночное время для осуществления своих диверсионных актов. Они собирали сведения о дислокации немецких войск, о местах стоянок и маршрутах транспортов, давали приют связным партизанских соединений, находили знающих дорогу проводников и снабжали продовольствием партизанские отряды, проходившие через их деревни. Поскольку “домашние партизаны” жили в непосредственной близости от немецких войск, то многим из них удавалось даже получать работу в немецких комендатурах… Именно они являлись исполнителями тех враждебных актов, от которых немецкие войска могли защититься лишь с большим трудом и в результате которых они несли большие потери…
Боевые действия рассеянных по всей стране “домашних партизан” отличались особым коварством. Они убивали отдельных солдат, нападая из засады, снимали посты в населенных пунктах, бросали ночью гранаты в солдатские казармы, обстреливали связных, уничтожали автомашины, поджигали гаражи, взрывали мосты, закладывали мины у входов в помещения и в переулках населенных пунктов, занятых немецкими войсками, а также на шоссейных дорогах и на полотне железных дорог. Самая важная для снабжения немецкой армии железная дорога Аграм – Белград за одну только ночь была взорвана в 80 местах».
Неудивительно, что партизанские дивизии и корпуса, и даже бригады, не сохранялись в течение длительного времени, после столкновений с немецкими соединениями они рассеивались, и их бойцы переходили на положение «домашних партизан», что делало их почти неуловимыми. Как подчеркивает Рендулич, «крупные партизанские соединения подолгу под ружьем не находились. Просуществовав некоторое время, они расформировывались, бойцы увольнялись в отпуск. Они растворялись в гуще населения и принимались за мирный труд. Путем радиоперехвата можно было постоянно наблюдать такой круговорот роспуска и создания частей партизанской армии».
Положение в Югославии становилось все серьезнее. Поражения вермахта под Сталинградом и на всем южном крыле советско-германского фронта, а также поражение германо-итальянских войск под Эль-Аламейном и высадка американских войск в Алжире изменили ход войны и стратегическую обстановку в бассейне Средиземного моря и вдохновили югославских партизан на еще более решительные удары по оккупантам. Германское командование вынуждено было принимать меты и укреплять свою балканскую группировку как из-за действий партизан, так и для противодействия возможной высадки союзников. 28 декабря 1942 года была издана директива ОКВ за подписью Гитлера, поднимавшая статус командующего вооруженными силами на Юго-Востоке до главнокомандующего. Войска на Балканах были преобразованы в группу армий. Как и маршалу Листу более чем за год до этого, генералу Леру было поручено установить адекватную защиту от высадки союзников и уничтожить все группы повстанцев в тылу. К тому времени итальянские и хорватские войска оставили обширные районы в сельской местности, что позволило партизанам создать там свои органы власти и разместить свои вооруженные силы в населенных пунктах.
