Заполнить вторую страничку нашего «конституционного плана» было еще легче: называлась она «Права и свободы человека».
Писал ее в основном Сергей Сергеевич, поскольку он этими вопросами занимался давно и профессионально — и как ученый, и как политик. Более того, в его совместном с Собчаком проекте Конституции именно раздел о правах и свободах был хорошо разработан, прописан, как говорится, «от и до». Тот текст был выполнен в авторском формате, но по сути речь шла о Всеобщей декларации прав и свобод человека. В общем, благодаря Сергею Сергеевичу у нас фактически сразу был готов второй раздел «президентской» Конституции.
Единственный вопрос, который мы долго с ним обсуждали, — это как правильно сформулировать и объяснять потом людям, что впервые в нашей истории в Конституцию записывается доктрина естественного происхождения прав человека. Смысл ее в том, что мы имеем права не потому, что получили их от государства, а в силу того, что они принадлежат нам от рождения.
Нужно сказать, что это очень важная вещь! И до сих пор не все ее понимают. А понять надо, потому что при таком подходе меняется весь ракурс отношений человека и государства. Надо твердо знать, что это не государство нас облагодетельствовало, даровав права. А мы — многонациональный российский народ — создали это государство. Не человек для государства, а государство для человека. У нас есть неотъемлемые права, которые принадлежат нам по факту принадлежности к роду человеческому. Это и называется доктриной естественного происхождения прав человека.
Что означает такой переворот на практике? Очень многое. Как только в Конституцию была включена такая доктрина, то сразу оказалось, что государство уже не вправе по своей воле лишить человека гражданства и родины, как в свое время лишили гражданства Солженицына
, Войновича
, Вишневскую и Ростроповича
и многих других.
Кроме того, в нашей Конституции записаны и права, которые являются, по сути, правоотношениями гражданина и государства. Право и обязанность служить в армии, право избирать и быть избранным — эти права не ваши и не мои лично, это грани наших отношений с государством. И эти права связаны с гражданством, то есть с нашим российским статусом. Если ты не гражданин России, ты не можешь избирать и быть избранным. Если ты не гражданин России, ты не обязан и не должен служить в нашей армии.
Часть прав связана с социальными гарантиями. Но здесь мы отстояли модель, что трудовые, социальные и личные права не должны быть связаны с гражданством. Поэтому, если иностранец живет и работает в России, он должен получать такую же зарплату и возможности социальной защиты, как российский гражданин.
Что же касается третьей страницы, то написать ее было самой сложной задачей. Потому что речь шла о механизме осуществления государственной власти, а именно о схеме взаимодействия и балансе сил в «бермудском треугольнике»: парламент — президент — правительство. В тогдашней политической ситуации, когда ветви власти были в жестком противостоянии, нам нужно было создать какой-то инструмент «принуждения к согласию».
И самый главный вопрос: куда в этой схеме поставить президента?
Мы нашли выход.
Во-первых, мы отошли от классического разделения властей и вынесли президента «за рамки», вернее, поставили «над» ними: российский президент, как глава государства и арбитр, не входит ни в одну из ветвей власти. Кстати, он в нашей Конституции не один такой. Центральный банк, прокуратура, Счетная палата, уполномоченный по правам человека, Центральная избирательная комиссия — это тоже государственные органы «вне» механической схемы разделения властей, с особым статусом и компетенцией.
Во-вторых, мы решили, что Конституция должна отвечать не на вопрос, кто, в случае чего, виноват, а на вопрос — что делать?
Поэтому на третий листок мы записали алгоритмы и типовые процедуры: что надо делать, если возникнет конфликт — между парламентом и правительством, между президентом и парламентом, между центром и регионами, между ветвями власти внутри региона и так далее.
И это, как я считаю, самая главная наша находка. Потому что она гарантирует политическую и общественную стабильность. Неважно, кто конкретно будет президентом, председателем правительства, главой региона — фамилии можно менять, но вот процедуры остаются стандартными.
Если, к примеру, поссорились правительство и парламент, то оба этих органа могут или попробовать найти консенсус самостоятельно, или обратиться в Конституционный суд, или призвать президента в качестве арбитра. А что в этом случае может сделать президент? Он может также обратиться в Конституционный суд, может созвать согласительную комиссию, может сформировать новое правительство или назначить досрочные выборы парламента. Существует целый набор процедурных правил, которые никак не окрашены политически.
Если возник конфликт центра и регионов, то можно опять-таки обратиться в Конституционный суд, либо создать согласительную комиссию, либо в исключительных случаях ввести войска. Последнее называется «федеральное вмешательство» и существует во всех федеративных государствах. Правда, прямо в нашей Конституции про введение войск записано не было. Но в 1995 году Конституционный суд рассмотрел такую ситуацию и де-юре легализовал концепцию скрытых полномочий президента, указав, что это не только право, но и обязанность главы государства: применить все силы и средства, чтобы сохранить территориальное единство страны. Еще один механизм, который позволяет учесть политические перемены без изменения конституционных принципов, — это нормы, в которых указано, что конкретные детали устройства и функционирования государственного механизма регулируются специальными законами. Жизнь ведь не стоит на месте, постоянно совершенствуются общественно-политические и социально-экономические отношения, и каждый раз править Основной Закон в соответствии с текущей конъюнктурой — не просто неразумно, но и опасно.
Надо сказать, что в нашей с Сергеем Сергеевичем модели у стоящего «вне» и «над» системой разделения властей президента не было права издавать указы, обладающие силой закона, то есть указы нормативно-правового характера. «Наш» президент мог только назначать председателя правительства и министров, послов и судей, присваивать гражданство, миловать и награждать. Такие акты юристы называют индивидуальными и распорядительными, поскольку они не создают для нас общих правил поведения, не обязывают всех что-то делать или не делать.
Свою концепцию мы с Алексеевым в шутку называли российской версией британской королевы.
Но в ходе одного из обсуждений Борис Николаевич даже не стал этот момент дискутировать, а жестко сказал, что ситуация в стране такова, что обязательно надо вписать в Конституцию право президента издавать указы, которые обладают силой закона. Ельцин считал, что без этого при оппозиционном парламенте, бесконечно вставляющем ему и правительству палки в колеса и не принимающем никаких важных для развития страны решений, он обойтись не сможет. Просто не сможет делать дело, ради которого стал президентом страны.
И, как показала история, он был прав. Примерно до второй половины 1990-х Ельцину пришлось издавать свои указы, имеющие силу закона, чтобы продолжать реформы, строить новую экономику и государство. Понятно, что парламент был против.
