В конце концов дело дошло до Конституционного суда. И в 1996 году, прямо в день моего рождения — 30 апреля, Конституционный суд вынес исторический вердикт, подтвердивший право президента издавать указы нормативного характера. Но, конечно, не по всем вопросам, какие душа захочет, а только если нужно что-то урегулировать, а закона нет. Тогда издается указ, имеющий силу этого самого отсутствующего закона.
При этом Конституционный суд поставил два ограничения. Первое — в самом указе должен быть установлен период, на который он принимается, то есть указ должен носить временный характер. И второе (пусть это звучит немножко декларативно и лозунгово, но все-таки имеет огромное юридическое значение) — указы не могут противоречить Конституции. То есть для якобы ничем не ограниченной президентской воли, выраженной в указе, на самом деле имеется как ограничение сверху — текст Конституции, так и ограничение снизу — временный характер акта (на период отсутствия закона).
Принимая такое постановление, Конституционный суд совершенно не собирался делать Ельцину какой-то подарок. Наоборот, этим решением суд заставил Государственную думу заниматься тем, чем она должна заниматься, а именно — принимать законы. Я это называю — принуждение к законотворчеству.
То, что в Конституцию записали за президентом право принимать нормативные указы, конечно, серьезно повлияло на нашу с Сергеем Сергеевичем первоначальную модель. Потому что президент, обладающий правом издавать нормативные указы с силой закона, — это уже никакая не «британская королева».
Но, думаю, всё, что случилось, — было к лучшему!
Есть в этом что-то политико-эротическое…
Очень много мучились мы с Сергеем Сергеевичем с сюжетом о роли парламента. Ему Борис Николаевич уделял тогда особое внимание. Что совершенно естественно, если вспомнить, как буйные парламентарии отравляли президенту жизнь своей яростной и при этом часто весьма бестолковой оппозиционностью.
Надо сказать, что у нас совсем не было дискуссии о том, что парламент должен состоять из двух палат. Все прекрасно понимали, что наличие верхней палаты — это отражение федеративного устройства страны. С нижней палатой тоже все было ясно. Государственная дума отражает общество в целом, его социально-политические характеристики. И наличие двух этих палат — верхней и нижней — это основа нашей конструкции.
Вот, опять попался в психологическую ловушку! Пишу — «верхняя», «нижняя», а на самом деле по Конституции нет у нас ни верхней, ни нижней, а только две равноправные палаты. У нас, кстати, и Сената никакого нет. Но тем не менее на обывательском уровне мы все — и депутаты, и министры, и граждане — постоянно говорим о Сенате и сенаторах.
И тут сразу вспоминается смешная история: когда небезызвестный Геннадий Эдуардович Бурбулис стал сенатором, то есть членом Совета Федерации, он создал с собой во главе некую комиссию по методологии, по статусу и прочим системным штукам. И эта комиссия родила документ с феерическим названием — что-то вроде «О природе мандата члена Совета Федерации». Мне страшно понравилась эта формулировка: «о природе мандата члена». И нравится до сих пор. Есть в ней что-то политико-эротическое…
Однако вернемся к серьезным вопросам. Что касается способа формирования Совета Федерации, то мы с Сергеем Сергеевичем исходили из того, что в Совете Федерации должны быть первые лица исполнительной власти. Мы их привычно величаем губернаторами, хотя, как известно, губерний в стране тоже не имеется.
Но тут сразу возникает одна проблема. Понятно, что первое лицо исполнительной власти региона не может на постоянной основе заседать в Москве. Он же за целый регион в ответе — за свою «губернию». Ему надо работать на месте. Но и законы утверждать тоже надо. Поэтому пришлось решать эту дилемму.
А решили мы ее опять-таки через алгоритмы и процедуры.
Государственная дума в трех чтениях принимает окончательно закон, после чего передает его в Совет Федерации на утверждение. А задача сенаторов — сказать «да» либо «нет». Если «нет», то создается согласительная комиссия и закон уходит в Государственную думу на доработку. Мы были уверены, что один раз в две недели принимать решения в Совете Федерации, чтобы высказать свои «да» или «нет» по законам, этого вполне достаточно. И мало кто знает, что мы с Сергеем Сергеевичем заложили в Конституцию пункт о возможности принятия закона, как говорится, по умолчанию, то есть без рассмотрения и обсуждения его Советом Федерации. Если верхняя палата, получив закон, в течение 14 дней не скажет «да» или «нет», то он считается принятым и уходит автоматически на подпись президенту. То есть, если члены Совета Федерации считают, что присланный Государственной думой на одобрение закон хороший, понятный, то зачем им собираться в Москве? Они и не собираются. И такой закон через две недели автоматически отправляется на подпись президенту.
Чтобы избежать ситуации политического манипулирования, мы в Конституции зафиксировали те законы, для рассмотрения и одобрения которых членам Совета Федерации надо собраться обязательно. Это законы о бюджете, федеральных налогах и сборах, в области финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, а также вопросы войны и мира, статуса и защиты государственной границы, ратификации и денонсации международных договоров. Такие знаковые для страны законы не могут быть приняты «по умолчанию».
Еще для обеспечения баланса властей очень важно, что мы распределили между палатами кадровые полномочия. Например, всё, что связано с экономикой и финансами, решает Государственная дума, потому что она принимает окончательный бюджет. Собственно, поэтому председателей Правительства, Центрального банка и Счетной палаты утверждает именно Государственная дума.
Поскольку депутаты нижней палаты являются народными избранниками и выражают интересы всего общества, своих избирателей, они утверждают в должности уполномоченного по правам человека.
А вот назначение генерального прокурора, его заместителей, судей Конституционного и Верховного суда, заместителя председателя Счетной палаты — это прерогатива Совета Федерации. Потому что именно верхняя палата стоит на страже государственной целостности и безопасности. У нее также имеется право отрешить президента от должности. Это очень серьезные полномочия.
Нужно сказать, что мы с Сергеем Сергеевичем огромное внимание уделяли принципу «двух ключей», когда какой-то исключительно важный для государства и общества вопрос не мог быть решен какой-то одной ветвью власти в одиночку.
Что представляет собой принцип «двух ключей»? Суть проста: кандидатуру на пост предлагает президент, но утверждает ее парламент. В результате возникает ситуация, что в одиночку президент не может ни назначить, ни отстранить кого-то только по своей воле. Так же и парламент. Он тоже не может в одиночку отстранить или назначить кого хочет. Поэтому приходится искать согласия.
И такой механизм, с одной стороны, вынуждает ветви власти взаимодействовать, а с другой стороны, порождает пусть и относительную, но все-таки независимость тех же судей и прокуроров. Если тебя в конце концов выбрали и утвердили, то ты весь свой срок полномочий, если не преступил закон и не попался на чем-то недостойном, спокойно делаешь свое дело, и работаешь при этом автономно. Поэтому принцип «двух ключей» — важнейшая штука, которая является гарантией независимости этих высших должностных лиц.
