Потом начался сентябрь 1993-го, и стало, мягко говоря, не до Федеративного договора. А вот когда мы финишировали с проектом ныне действующей Конституции, то обойти этот вопрос или просто не заметить уже было нельзя. И тогда мы с Алексеевым придумали изящный юридический ход, который по факту похоронил Федеративный договор, как и любые попытки субъектов выломиться из состава России на его основе.
Причем хоронили мы этот акт с Сергеем Сергеевичем торжественно, с почетом и на самом видном месте — в первой главе Конституции под названием «Основы конституционного строя», которая не подлежит изменению и пересмотру. Следуя старой мудрости о том, что листок надежнее всего прятать в лесу, а травинку — в стоге сена, мы записали в часть 3 статьи 11 формулировку о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов «осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».
А потом в самом конце Конституции, в «Заключительных и переходных положениях», до которых мало кто дочитывает, указали, что если какие-то нормы Федеративного договора (вернее, всех трех, мы тщательно перечислили их названия) не соответствуют новой Конституции, то в этом случае действуют нормы Конституции Российской Федерации. Но поскольку в Федеративном договоре не осталось норм, соответствующих новой российской Конституции, то по факту он перестал действовать. Остался политическим и историческим артефактом.
Еще мы добавили две вещи. Во-первых, если в Федеративных договорах у субъектов «разного уровня» были разные перечни полномочий, то в Конституции, в ее статьях 71, 72 и 73, мы все унифицировали: сделали так, чтобы у российских субъектов были одинаковые предметы ведения и полномочий — такие, какие были записаны за республиками. То есть полное равенство.
Во-вторых, сделали так, чтобы не было чисто текстуальных совпадений. А это значит, что формулировка о действии Федеративного договора в части, не противоречащей Конституции, на самом деле означает одно: он не действует. Кстати, если идти от обратной логики, то получается, что положения Федеративного договора работают, только если они одинаковы с положениями Конституции. Но если они одинаковы, то зачем, спрашивается, нужен Федеративный договор?
Для верности мы вбили еще один «осиновый кол» в виде упоминания о том, что, помимо Федеративного договора, центр и субъекты могут распределить свои полномочия и «иными договорами». То есть — не в общей массе, а индивидуально. И вот с этого момента у центра появился серьезный инструмент для активной политической игры с регионами, потому как договоры мы смогли использовать, с одной стороны, для умиротворения политических аппетитов особо амбициозных президентов и губернаторов, с другой стороны, для решения экономических вопросов — если в казне нет денег, дай больше свободы. Но об этом я подробнее расскажу чуть дальше.
Федерализм вместо денег, или Черномырдинские «50 × 50»
Федерализм — это еще одна тема, которая сопровождает меня всю жизнь и как практика, и как ученого (я даже докторскую диссертацию написал по федерализму)
[53]. Поэтому смотрю я на состояние дел с федеративными отношениями как бы с двух колоколен сразу: какие возможны модели в теории и какие есть возможности на практике.
Я всегда говорил, что не бывает абстрактного федерализма, абстрактного разграничения полномочий, как говорится, раз и навсегда. В зависимости от ситуации абстракция наполняется тем или иным реальным, конкретным содержанием. Когда федеральная казна пуста — федерализм становится более осязаемым, тогда разграничение полномочий выгодно обеим сторонам. Регион берет себе больше прав, но и, соответственно, больше обязанностей, а центр частично разгружает свои обязательства и свою казну, потому что ему нечем платить за эти обязательства. Но при этом он передает часть ответственности главе региона: ему же с избирателями работать, а значит, объяснять все проблемы — где пенсии, где зарплаты. Это постоянный процесс. Причем отношения между центром и регионами всё время должны обновляться, подстраиваться под решение задач разного уровня. А позиция продавщицы из советского гастронома, которая кричала на очередь «Вас много, а я одна!», давно не актуальна. Хотя, конечно, в последние годы стало модно регионы равнять под одну гребенку. Но я точно знаю, что только адресный, индивидуальный подход к регионам способен вытащить страну из очередных экономических, финансовых, социальных проблем. Сейчас, когда я пишу эти строки, а на дворе 2021 год, я все жду, что очень скоро из-за падения цен на нефть, из-за санкций Запада, из-за утраты доверия между властью и бизнесом лозунг федерализма снова будет взят на вооружение.
Дальше расскажу, почему у нас с федеративными, как и с национальными отношениями не всё было гладко, а сейчас вспомнился короткий эпизод, как наука спасовала перед практикой.
Есть такой суперважный вопрос, как бюджетный федерализм. Если по-простому, то это о том, как налоги делить будем между центром и регионами. Понятно, что от этого зависит и экономика, и лояльность руководителей, и возможность вообще хоть чем-то управлять.
Дело было в 1994 году, ситуация аховая: коммунизм так и не построен, развитой социализм в прошлом, а капитализм только зарождается в муках. Финансовой системы нет, налоговой системы пока тоже нет, экономика лежит и почти не дышит. Возникает классический вопрос: как распределять налоги между федерацией, регионами и муниципалитетами, местным самоуправлением?
Кое-как собрали в стране подоходный налог, собрали налог на прибыль. И? Как все эти деньги распределять в сложном федеративном государстве?
Виктор Степанович Черномырдин (а он был тогда премьером) меня спрашивает, что могу предложить. Я ему говорю: «Есть классический пример — федеративная Германия. Треть остается на федеральном уровне, треть отдается землям, то есть субъектам федерации, и треть — на места, для местного самоуправления. Три, три и три». И нужно сказать, опыт показал, что у немцев эффективно всё это работает — не только для экономики, но и для укрепления единства страны.
Но Виктор Степанович решил-таки еще посоветоваться со специалистами. Собрали ученых, экономистов, экспертов всевозможных, провели несколько заседаний. Премьер на них присутствовал, всех нас слушал, какие-то вопросы задавал, сам себе чего-то думал, возможно, еще параллельно с кем-то советовался.
Заседаем, заседаем, заседаем, а согласованного решения все нет, поскольку, как говорится, у двух юристов всегда три мнения.
Вдруг Виктор Степанович останавливает все эти дискуссии и говорит: «Так. Вы меня все окончательно запутали: и так нехорошо, и этак плохо. Давайте попробуем сделать 50 на 50». Я чуть со стула не упал. Говорю: «Как 50 на 50? Экономисты же с цифрами на руках показывают, что так неправильно, ничего не получится!»
