Если исходить из моей концепции трех конкурирующих моделей федерализма, возникают вопросы: какая из трех моделей победила сегодня, закончена ли конкуренция между ними; если процесс не закончен, то какие перспективы — не получился ли на практике вместо одной победившей модели какой-то трехголовый гибрид?
Если рассматривать события последних лет в сфере федеративного строительства, то возникает большой соблазн сказать, что сегодня мы наблюдаем победу унитарного федерализма. То есть победу централизации над федерализмом, над самостоятельностью регионов, над свободой маневра в рамках своих предметов ведения.
Однако более внимательный анализ показывает, что реальной победы унитарного федерализма не произошло. Некоторые потери понесли главы регионов. Их исключили из Совета Федерации и до возвращения системы прямых выборов назначали при участии местных парламентов. Есть факты администрирования, попытки поделить территорию страны на равные по площади и количеству населения части. Однако что касается реальных полномочий субъектов федерации, то они в основном сохранились. Более того, в ходе бюджетной реформы произошло более четкое разграничение полномочий различных уровней власти. Даже договорная практика — один из главных объектов атаки унитаристов — сохранилась и развивается на новом этапе.
При этом речь идет не только о разграничении полномочий между органами власти федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, установленным в статье 72 Конституции. Намного важнее, что наконец стала работать статья 78-я, которая дает возможность органам исполнительной власти федерации передавать право осуществления части своих полномочий в регионы, а органам исполнительной власти субъектов федерации передавать право осуществления части своих полномочий в центр.
Почему я говорю не о передаче полномочий, а о передаче права осуществления полномочий? В чем тут разница?
Чтобы схема стала понятна, можно провести аналогию с отношениями собственника автомобиля и лица, которому собственник выписал доверенность на право вождения. Человек, имеющий доверенность или даже генеральную доверенность, владеет, пользуется автомобилем, может быть, даже извлекает из этого прибыль, но собственником по-прежнему остается то лицо, которое автомобиль приобрело. Аналогично федерация часть своих полномочий на время передает органам исполнительной власти регионов, оставляя за собой «право собственности» на эти полномочия, а также право контролировать качество реализации этих полномочий, но, естественно, передавая в регионы соответствующие финансовые ресурсы, используя межбюджетные трансферты или субсидии для осуществления этих полномочий.
Несмотря на споры «по понятиям», вроде — разваливают договоры и соглашения федерацию или нет, статья 78-я реально работает. Без всяких криков с трибун, без пыли и шума подписываются десятки соглашений между федеральным правительством и правительствами регионов о передаче права осуществления тех или иных полномочий. Это касается, например, сферы борьбы с чрезвычайными ситуациями, управления конкретными хозяйственными объектами, многих других вопросов.
Выходит, что, хотя у нас в целом доминирует психология унитаризма, в том числе и как реакция на попытки региональных властей начала 1990-х годов явочным порядком присвоить себе некоторые полномочия федерального уровня, она не стала единственной. Можно сказать, что федерализм в России не умер, а в значительной мере трансформировался в регионализм. Боле того, субъекты федерации, которые когда-то «на груди рубашку рвали» за самостоятельность и «параллельное существование» с федеральным центром, поняли, насколько перспективен кооперативный федерализм — особенно на фоне ренессанса командно-административных методов управления.
Если давать общие оценки текущему состоянию дел, я бы определил ситуацию так: унитарный федерализм присутствует сегодня главным образом в сфере идеологии и психологии, точнее — в коллективном бессознательном людей, родившихся и выросших в советское время. Параллельный федерализм расцвел в административной сфере. Каждому уровню власти, каждому органу пытаются изначально детально расписать свою компетенцию, свой уровень ответственности, свои возможности. В общем, действуют по правилу: в каждом окопе свой боец. Думаю, тут не обошлось без влияния западного технократизма и всех этих менеджерских технологий. Что же касается кооперативного федерализма, то он живет и здравствует в российской Конституции, в законодательстве и в конкретных, рутинных, практических отношениях центра и регионов. Как только возникают реальные жизненные проблемы и вопросы, то сразу обнаруживается, что только кооперация и взаимодействие всех уровней являются единственно возможным выходом.
Я считаю, что главная проблема российского федерализма в том, что федерация формально построена, а культуры федерализма у нас нет. К тому же в ситуации, когда нужно что-то быстро строить и решать, — «не до дискуссий». Федеральному центру, который уверен, что ему «сверху видно лучше», очень хочется сократить период неопределенности, поиска компромиссов, перестать тратить время на уговоры. В итоге возобладала старая идея о том, что федеративное государство должно для защиты своих интересов всё больше опираться не на компромиссы, а на элементы принуждения.
Вдобавок у нас практически нет специалистов, особенно в среде государственных чиновников, которые бы видели в сфере совместного ведения не поле для конфликтов, а поле для взаимодействия, а в различиях позиций — не помеху, а источник развития.
Ну и еще. Термины федерализма не всем понятны. Вроде бы и слова одинаковые, а каждый понимает по-своему. Кстати, многие решения федерального центра я действительно не могу объяснить никакими политическими или управленческими резонами, а исключительно психологией. Об этом я вспоминаю, когда чиновники федерального центра говорят, как они устали от необходимости учитывать и согласовывать интересы разных субъектов сразу. Даже Конституционный суд «утомился» принимать отдельные решения для каждого региона. До 2000 года дела о субъектах федерации рассматривались индивидуально. Это была принципиальная позиция. Теперь же не только групповые дела, но даже индивидуальное решение Конституционного суда распространяется по аналогии сразу на несколько субъектов федерации без исследования их конкретной ситуации. Это всё равно, что назначать лечение больным на основании средней температуры по палате.
Грустно всё это. Но я все-таки оптимист. Мне кажется, что на сегодняшний день федерализм в России никуда не пропал, а просто сделался стыдливым. Однако риск возврата к жесткой централизации никуда не делся.
Впрочем, тут есть два момента.
Во-первых, я уверен, что мой кооперативный федерализм все-таки вещь для людей более привлекательная, более прагматичная и живая, чем все остальные конструкции. Ведь если человек почувствовал вкус к реальной кооперации и сотрудничеству, к самостоятельности, к тому, что его мнение имеет значение, то его будет трудно загнать в рамки командно-приказных отношений.
Во-вторых, из-за всех событий последнего времени деньги в казне начали заканчиваться. А раз так — значит, снова вспомнят о федерализме!
