Как Россия трижды пыталась перейти к федерализму, а попутно придумала евро
Можно долго обсуждать теорию и практику нашего федерализма, но за формой всегда надо видеть содержание, суть. А суть одна — если Россия в обозримом будущем по-прежнему не примет федерализм как мировоззрение, если этот особый образ мышления не проникнет во внутренний космос нашего общественного сознания, то, скорее всего, федеративный импульс, полученный Россией в начале 1990-х, опять будет растрачен впустую. А это значит, что мы окажемся в позиции проигравших на фоне тех вызовов, которые сегодня возникают перед каждым национальным государством в условиях глобализации.
Почему я говорю «опять»? Да потому, что Россия на протяжении своей истории несколько раз пыталась внедрить идеи федерализма, построить государственное управление и территориальную организацию на федеративных принципах. Однако все предыдущие попытки заканчивались крахом.
Тем не менее история российского федерализма содержит много интересных и славных страниц. Например, после войны с Наполеоном лучшие умы нашей империи вполне прониклись федеративными идеями и разработали проект Уставной грамоты (1819), предполагавшей, помимо прочих либеральных идей, трансформацию России в некий аналог федерации из десяти округов (наместничеств) с зародышами самостоятельной законодательной и исполнительной власти.
Но что особенно интересно, идею «федеративных» денег для Европы предложила в 1813 году тоже Россия. Финансист императора Александра I граф Николай Новосильцев
разработал проект системы финансов, предполагавший выпуск союзниками особых «федеративных» денег. Эта идея и соответствующие документы были вынесены на обсуждение участников Венского конгресса. Фактически речь шла о прообразе современного евро.
Когда я об этом рассказываю своим западным коллегам, то очень горжусь, что с исторической точки зрения идея современной единой европейской валюты была предложена Европе именно Россией.
Вторая попытка перейти к федеративному устройству случилась в 1917 году. После революции и вплоть до середины 1930-х большевики активно использовали идеи и модели федерализма для нового собирания земель рассыпавшейся Российской империи. Они выглядят вполне классическими и в проекте договора об образовании СССР, и в первой советской Конституции. Объективно это был единственный способ построить жизнеспособное государство на руинах прежней многонациональной империи. Однако выбор Сталиным национально-территориального принципа как основы для устройства федерации был достаточно субъективным, и, как оказалось впоследствии, роковым.
Как только проблема удержания власти и обеспечения территориальной целостности страны была решена, то большевики тут же отказались от ценностей реального федерализма и вернулись к привычному централизованному, командно-административному управлению страной.
Начало 1990-х годов — это уже третья попытка России встать на федеративный путь. Чем дело закончится, неизвестно. Остается только с интересом наблюдать и по мере сил способствовать реализации конституционной модели кооперативного федерализма.
Не два, не семь, а одиннадцать
Я твердо считаю, что федерализм — это не только способ сохранения единства и целостности многонациональной страны. Федерализм — это еще и гарантия стабильности политической системы. В федеративном демократическом государстве разделение властей по горизонтали на исполнительную, законодательную и судебную власти дополняется разделением властей по вертикали — между центром и регионами. Поэтому федерализм для нашей страны — это и прививка, и гарантия сохранения демократического политического устройства. А отказ в России от идеи федерализма — это возврат в прошлое.
И в этом плане, конечно, жаль, что был изменен принцип формирования Совета Федерации — «палаты регионов» российского парламента. Когда мы готовили Конституцию, то задумывали Совет Федерации как орган, в котором непосредственно представлены первые лица законодательной и исполнительной власти регионов, которые не законодательствуют, а от имени субъектов РФ одобряют или отклоняют законы, созданные в правительстве и Государственной думе. В такой модели присутствие в Совете Федерации первых лиц регионов означало, что они должны «пропустить закон через себя», соизмерить его со своими региональными возможностями, условиями и интересами и высказать свое мнение, поскольку потом им этот закон надо будет в регионах выполнять.
На мой взгляд, именно Совет Федерации спас Россию от полного распада в середине 1990-х. Ведь тогда был страшный политический кризис: Борис Николаевич болен, правительство слабо, а Государственная дума расколота на части. И в этой ситуации именно Совет Федерации, состоявший из первых лиц регионов, стал тем островком стабильности, который удержал Россию на краю гибели.
Однако с таким Советом Федерации чиновникам было неудобно работать: каждый со своими взглядами, традициями, амбициями. За каждым стоят избиратели региона. И потому ситуацию решили упростить — поменять принцип формирования Совета Федерации, изменив закон. Теперь в верхней палате работают люди, делегированные субъектами. Одного делегирует местный парламент, другого делегирует губернатор, а теперь еще есть и президентская квота. Что в итоге такой реорганизации получили? Получили удобный и управляемый (в хорошем смысле слова) орган, но — абсолютно не авторитетный.
Одновременно возникла проблема: а что делать с первыми лицами регионов? Из них создали Государственный совет, поскольку всё равно с регионами надо советоваться, надо решать проблемы вместе.
Таким образом, на сегодняшний день мы имеем следующую картину: Совет Федерации является полномочным органом власти, но не имеет авторитета, а Государственный совет имеет большой авторитет, но не имеет реальных полномочий органа власти.
Примерно то же самое, к сожалению, произошло и с Государственной думой. Создание ситуации, когда у одной фракции есть конституционное конструктивное большинство, позволяющее провести необходимые решения, привело к тому, что нижняя палата из политизированного веча стала управляемым рабочим органом. Но одновременно выяснилось, что ее авторитет в реальном обществе, в реальной политической системе просел.
Начался поиск компенсаторного механизма. Возникла идея создания Общественной палаты. В Общественную палату иногда попадают люди авторитетные, значимые. Но этот орган не имеет реальных властных полномочий.
То есть ситуация снова повторяется: полномочный орган, принимающий решения, не имеет реального авторитета, а орган, в котором собираются авторитетные люди, представляющие разные общественные силы, имеет только совещательный голос.
Но, думаю, не стоит смотреть в будущее с таким пессимизмом. Как я уже говорил, чем сложнее кризис, тем больше шансов на возвращение подлинного федерализма. Раз нет денег — надо дать свободу.
Будь моя воля, я бы вообще законодательно установил, что главы исполнительной власти субъектов по должности входят в федеральное правительство. Вот тогда центральная и региональная власти будут реально и, я бы сказал, на уровне постоянных межличностных контактов и общих интересов состыкованы.
