Однако идею мою не поддержали. Наши чиновники не готовы к таким многоходовкам, да и психологически им некомфортно: как так — российский спортсмен судится со своим же правительством? А жаль, результат был бы в нашу пользу!
В общем, эту свою идею я пока не пробил. Но обязательно пробью. Я оптимист. Знаете, как в анекдоте: чем оптимист от пессимиста отличается? Стиральная машинка постирала бельишко — нет носка. Пессимист говорит: «Ну вот, опять надо новые носки покупать». А оптимист говорит: «О, классно — запасной носок появился!»
Так и я: сегодня идея не прошла, значит, у меня всё еще впереди. Продвинем ее завтра!
Авторитет и полномочия — в разных «корзинах»
Помнится, чуть ли не с самого начала 1990-х была у политиков и экспертов любимая тема про баланс полномочий у разных органов и ветвей власти. Вроде бы всё как надо в Конституции установили, все балансы выровняли, принцип «двух ключей» ввели, чтобы система сдержек и противовесов надежно работала. А вот — на тебе! С завидной регулярностью с самых высоких трибун периодически выступают разные важные персоны с обеспокоенными речами. Вот не так давно зазвучал сюжет, что нарушен баланс между исполнительной и законодательной властью. Дескать, чуть ли не всю власть в нашей стране узурпировало правительство. Ну не смешно ли? Неужели кто-то всерьез считает, что у нашего правительства есть какие-то реальные и именно властные полномочия? Такие полномочия надо искать не на Краснопресненской набережной, а на Старой площади и в Кремле. И если уж говорить всерьез, то дело не в мифическом нарушении баланса между исполнительной и законодательной властью, а в том, что реальная власть сосредоточена в политической структуре под названием «президентская администрация».
С точки зрения практической политики и тактической эффективности ничего в этом плохого нет, напротив, многие решения даже быстрее принимаются. Но вот с точки зрения долгосрочных трендов есть масса рисков для системы в целом. В чем вижу проблему?
Я уже писал, что в нашей стране постоянно возникают «властные двойники»: рядом с Госдумой создается Общественная палата, рядом с Советом Федерации — Госсовет и так далее. Это означает, что авторитет и полномочия, авторитет и власть сознательно или бессознательно разводятся по разным местам. А в случае с администрацией президента всё это сделано еще более прямо и откровенно. Фактически сегодня эта структура играет ту роль, которую раньше играли Центральный комитет КПСС и его отделы.
Кстати, когда мы с Сергеем Сергеевичем Алексеевым писали Конституцию, то уже понимали в целом, как будет развиваться ситуация, и потому сразу конституировали администрацию президента и Совет безопасности. Что значит — конституировали? Это значит, что мы в Основном Законе, описывая место и роль президента, его полномочия в системе власти, указали, что у него имеется своя администрация. То есть в Конституции этот орган прямо упоминается, записан черным по белому. То же самое и с Советом безопасности. Раз эти институты фигурируют в Конституции, то они легитимны. И просто так их уже отменить нельзя.
Тем не менее обязательно находится кто-то из политических оппонентов главы государства, кто начинает предъявлять претензии к этим структурам. Базу подводят глубоко теоретическую, а по факту — просто пытаются ослабить президента, лишить его рабочих инструментов.
Так вот, как-то раз в середине 1990-х годов в очередной раз возбудилось на тему президентской администрации левое большинство в Государственной думе. Фракция коммунистов во главе с Зюгановым и иже с ними обратились в Конституционный суд с запросом: признать неконституционной роль и практику деятельности администрации президента.
А объясняли они свои претензии следующим образом.
Дескать, имеется в стране власть законодательная — это Федеральное собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной думы. Есть также у нас власть исполнительная — это правительство и соответствующие органы исполнительной власти на местах. Кроме того, действует власть судебная со своей иерархией, про которую тоже все расписано. А что в таком случае представляет собой всесильная ельцинская администрация?
В общем, Конституционный суд начал процесс, стали разбираться.
Коммунисты, как и предполагалось, выступили перед судьями с длинными конспирологическими докладами на тему, как администрация президента рулит вместо Бориса Николаевича страной, и завершили всё вопросом: «А что это за орган государственной власти такой?»
Наша же позиция была очень проста: «А откуда взялась идея про орган государственной власти»? Да, Администрация Президента Российской Федерации, согласно Конституции, является государственным органом, но отнюдь не органом государственной власти, потому как у нее никогда не было, да и сейчас нет собственных властных полномочий. Она создана исключительно для обеспечения деятельности президента, и какие-либо властные импульсы исходят не от президентской администрации, а только от главы государства — в форме его указов, распоряжений и поручений. То, что подразделения администрации участвуют в подготовке этих актов, вопрос не политико-правовой, не юридический, а чисто технический. То есть администрация президента — это люди, которые выполняют технические функции, благодаря чему президент может издавать свои акты и контролировать их выполнение. Ну а в легитимности самого президента, как и в его властных полномочиях, никто не может сомневаться.
События потихоньку развивались, дошли мы почти до финала — когда осталось только заслушать последнее слово каждой стороны и ждать окончательного вердикта судей. Я лично был уверен, что мы процесс выиграли, но тут случилось неожиданное: Государственная дума приняла постановление отозвать свой запрос и попросила Конституционный суд прекратить производство по делу.
Поскольку по закону прекратить процесс можно, только если он не начался, Конституционный суд всё равно вынес свое определение, в котором постановил примерно следующее: дорогие депутаты, хорошо, что вы сами отозвали свой запрос, иначе нам пришлось бы заниматься проверкой, которая «была бы фактически беспредметной и основанной не на анализе норм, раскрывающих реальные полномочия администрации, а на предположениях и гипотезах», и потому недопустимой
[61]. А в кулуарах добавили: если вы хотите чьи-то полномочия расширить или, напротив, ограничить, то не надо беспокоить Конституционный суд, просто примите сами нужный закон.
Таким образом, достаточно принять даже не конституционный, а обычный федеральный закон об администрации президента, чтобы раз и навсегда закрыть дискуссию по поводу якобы «незаконности» этого органа. Всё в ваших руках, коллеги: придайте президентской администрации юридический статус, четко опишите ее полномочия и правоотношения, укажите, как она должна взаимодействовать с Федеральным собранием, с правительством, с регионами…
