И квестионарии, и спекулаторы имели довольно мрачную известность и внушали страх. Однако ещё больший страх стали внушать жителям Империи созданные при императоре Адриане (117–138 гг.) подразделения фрументариев. Прежде императорские тайные службы постоянно действовали в основном лишь в самом Риме, а в провинциях поддержание порядка и безопасности возлагалось на наместников и прокураторов. Император Адриан, не довольствуясь этим, учредил службу, которая стала действовать не только в Риме, но и по всей огромной Империи. Этой службой стали его фрументарии. Поначалу императорские фрументарии ведали всего лишь заготовками продовольствия для государственных нужд, да и само слово «фрументарий» (jrumentarius) означало «интендант, отвечающий за поставки продовольствия», но Адриан успешно использовал эту разветвлённую структуру не только для заготовок продовольствия, но для сбора информации обо всём и обо всех. Фрументарии не только сами следили за всеми, кто вызывал подозрение, но и вербовали тайных агентов среди слуг знатных семейств, поэтому ничто не могло укрыться от их глаз и ушей. Соответственно ничто не могло укрыться от глаз и ушей императора. Как пишет об императоре Адриане составитель его жизнеописания, Элий Спар-тиан, «он внимательно следил не только за своим домом, но и за домами своих друзей, так что через своих тайных агентов узнавал все их тайны; его друзья даже не думали, что их жизнь так хорошо известна императору, пока сам император не открывал им этого» [Spart. «Hadrianus», XI, 4]. В первые года правления Адриан не злоупотреблял получаемыми доносами, но к концу своего правления, постарев и будучи донимаем болезнями, он озлобился, и многим видным римлянам неосторожно сказанное слово или даже обычный наговор стоили жизни. После смерти Адриана римский сенат некоторое время даже возражал против его посмертного обожествления, осуществив это традиционное обожествление лишь под давлением преемника Адриана, Антонина Пия. Но хотя Адриан подвергся посмертной критике за жёсткость правления, учреждённую Адрианом службу фрументариев последующие императоры не распустили, а продолжали использовать её ещё довольно долго.
Сложившаяся в середине II в. н. э. при императоре Адриане организация разведывательных, контрразведывательных и полицейских служб Римской империи без особых изменений просуществовала вплоть до конца эпохи принципата. Правда, с падением династии Антонинов (96—192 гг.) и особенно после падения династии Северов (193–235 гг.) римские спецслужбы работали далеко не так чётко, как при Адриане. Это было обусловлено не случайностями, а общими политическими, экономическими и этнографическими процессами, приведшими к дестабилизации и частичному распаду Империи. Отсутствие чёткой системы преемственности власти, упадок экономики, усилившийся натиск «варваров», высокая рождаемость «варваров» и низкая рождаемость римского населения, не позволявшие эффективно отражать нашествия, отсутствие единой религии — все эти факторы резко обострили борьбу за власть. К обычной борьбе за власть добавилась и борьба за власть между образовавшимися к тому времени в Империи национальными группировками, причём и сам факт появления в Риме национальных этнических группировок, и рост их влияния были объективно обусловлены политикой римской знати, проводившейся ещё со времён Республики и продолженной во времена Империи.
Процесс падения рождаемости у римлян начался ещё во времена Республики, когда Рим активно вёл завоевательные войны и успешно расширял свои владения. Факторы, обусловившие этот процесс, у римских простолюдинов и римской знати были различны. О причинах, вызвавших падение рождаемости простых римлян уже говорилось выше: главным было то, что почти все захваченные Римом земли и почти вся добыча всегда доставались римской знати, которой было выгодно использовать для обработки земель и для работы в мастерских своих рабов, а не римских граждан. Римским беднякам всё сложнее становилось прокормить себя своим трудом, и возможность выжить давала им лишь оказываемая знатными семействами благотворительность. На этой почве изменялась нравственность римских простолюдинов. Они всё больше рассчитывали не на свои собственные силы, а на помощь и бесплатные раздачи. Раньше многодетность обеспечивала римской семье счастливое будущее — много кормильцев. Теперь же дети были уже не будущими кормильцами, а лишними голодными ртами. Всё это меняло мораль общества. Малодетные семьи становились у римлян нормой, а многодетные семьи — исключением.
Такое положение не было чьим-либо злым умыслом — римская знать вовсе не желала сокращения численности римлян. Бесплатные раздачи, бесплатные зрелища, устраиваемые римской знатью, бесплатные бани и лечебницы, организуемые богатыми римлянами для римского плебса, — всё это устраивалось не только из желания добиться популярности, но нередко и с искренней целью поддержать свой народ. Только вот народу, для того чтобы он оставался энергичным и деятельным, нужны были не подачки, а возможность работать и зарабатывать. Для этого необходимо было поставить все хозяйства в равноконкурентные условия. Однако знать готова была выделять некоторые суммы для поддержки римской бедноты, но никак не могла отказаться от привилегий. Начавшийся ещё в республиканские времена процесс сокращения численности римского населения с установлением имперского строя усилился и стал подрывать военные возможности Рима, а потому весьма заботил римских императоров. Они предприняли ряд шагов для того, чтобы изменить эту тенденцию и не допустить сокращения числа граждан. Предоставление Октавианом римского гражданства большому количеству жителей провинций не привело к изменению этой тенденции. Увеличение числа граждан за счёт предоставления римского гражданства другим жителям Империи сглаживало, но не решало проблему, так как и новые граждане, восприняв римские традиции, не спешили обзаводиться детьми, да и жители провинций рожали всё меньше. Империи были нужны рабочие руки и солдаты, а их число, вместо того чтобы расти, продолжало сокращаться. Это подрывало безопасность страны.
«Как мне называть вас?» — корил своих не спешивших обзаводиться потомством соотечественников Октавиан Август. — «Мужчинами? Вы ещё не доказали право на такое имя. Гражданами? По вашей вине город гибнет. Римлянами? Вы делаете всё возможное, чтобы само это имя исчезло… Город — это мужчины и женщины, а не здания, колоннады и пустынные форумы!» [Dio Cass., LVI, 1]. Однако и призывы, и уговоры помогали мало. Правителям Рима приходилось искать всё новые и новые способы повышения рождаемости своих граждан. Уже при императоре Октавиане Августе был принят ряд законов, обязывающих римлян своевременно вступать в брак и поощряющих деторождение. В частности, по принятому в 9 г. н. э. закону сенаторов Папия и Поппея предусматривалось предоставление римлянину, если тот станет отцом трёх детей, существенных преимуществ при назначении на должность и предоставление ему ряда других льгот. Определённые льготы и преимущества получали также жители Италии, имевшие всего лишь латинское гражданство, в случае рождения четырёх и более детей, и жители провинций — в случае рождения пятерых детей. Но этот закон не повлиял на мораль общества и не смог обеспечить сколько-нибудь существенного увеличения рождаемости, а «право трёх детей» римские императоры скоро стали даровать в качестве особой милости и людям, у которых был всего один ребёнок или не было детей вовсе.
