* * *
Предисловие
На протяжении всей карьеры государственного служащего я поражался тому, насколько разнообразны задачи и вызовы государственного управления. В правительстве Великобритании документы доставляют министрам в красных чемоданчиках; я же, как секретарь Кабинета министров и руководитель Гражданской службы, получал свои бумаги в чемоданчике черного цвета. Открывая их, я всегда волновался: что там внутри на этот раз? Маргарет Тэтчер, одну из пяти британских премьер-министров, с которыми мне довелось поработать, однажды спросили, не надоедало ли ей постоянно получать красные чемоданчики. Она ответила, что заскучала, когда перестала их получать.
В настоящее время чемоданчики, доставляемые членам правительства, стали тяжелее, сфера действия находящихся в них документов – намного шире, а участие в государственном управлении, безусловно, требует от политических деятелей и государственных служащих намного больше усилий, чем когда-либо прежде. Более того, государственное управление подвержено быстрым изменениям, что убедительно показывают Раби Абучакра и Мишель Хури в книге «Эффективное правительство для нового века: реформирование государственного управления в современном мире». Я служил правительству Великобритании 40 лет, но сегодня задачи и механизмы управления совершенно иные, чем были в мое время.
Изменения, конечно, неизбежны. В мою бытность чиновником правительства один из высоких государственных постов в нем занимал сэр Мэтью Стивенсон. В ответ на замечание коллег, что в случае проведения предлагаемых им реформ жизнь уже никогда не будет прежней, сэр Мэтью заметил: «Жизнь действительно меняется, но тем она и отличается от смерти».
В государственном управлении XXI века явственно выделяются две основные черты. Во-первых, государственные органы сталкиваются с беспрецедентным потоком информации. Раньше поток фактов был ограниченным. Теперь это не так. Правительства имеют дело с неструктурированным массивом информации, которую нужно осмыслить, упорядочить, отфильтровать, систематизировать, выделив важнейшее, а затем использовать в работе. Во-вторых, мы живем в эпоху глобализации. С одной стороны, это дает множество преимуществ, в том числе и коммерческих, но с другой – создает угрозу быстрого распространения локальных конфликтов и превращения их в мировые катаклизмы. Одновременно уменьшаются возможности самостоятельных действий национальных правительств.
Безусловно, глобализация и технологизация – мощные и в основном положительные силы. Но также бесспорно, что они порождают великое множество сложнейших проблем – и не в последнюю очередь проблем, связанных с неприкосновенностью частной жизни и национальной безопасностью. С этими проблемами борются правительства всего мира.
Чтобы наилучшим образом использовать силы, меняющие форму и практику государственного управления, необходимо помнить об основных функциях правительства и о тех, кто их выполняет. Я всегда полагал, что главная задача правительства – создать систему правил и уже в рамках этой системы передавать как можно больше полномочий, в том числе и по принятию решений, непосредственным исполнителям. Управление требует делегирования полномочий. К сожалению, правительство часто поддается искушению громоздить один закон на другой. В большинстве случаев это не более чем поспешная реакция на события – между тем изобилие наспех принятых законов угрожает дискредитировать саму концепцию законодательства.
Кроме того, правительство отвечает за создание инфраструктуры обслуживания граждан, предоставление услуг и защиту их прав. И здесь вновь огромную роль играют технология и глобальные информационные потоки – ведь, собирая и используя информацию, правительства не должны нарушать права на неприкосновенность частной жизни.
Для повышения эффективности своей работы правительство должно действовать на двух уровнях. Ему надлежит одновременно реагировать на текущие события, поддерживая постоянную связь со средствами массовой информации, и решать важнейшие задачи государственного управления.
Ни одно современное правительство не может игнорировать запросы СМИ, но при этом оно не вправе пренебрегать и своими основными обязанностями – создать отлаженную структуру управления и заботиться о нуждах своих граждан.
Исследуя различные аспекты государственного управления, авторы отмечают необходимость равновесия ветвей власти. Органы исполнительной власти и парламент должны работать в тандеме, нарушение баланса полномочий в ту или иную сторону чревато проблемами.
В Великобритании я участвую в Инициативе «Лучшее правительство» (www.bettergovernmentinitiative.co.uk). В основе Инициативы лежит идея о том, что эффективность правительства базируется на пяти столпах: отлаженный процесс принятия политических решений; открытое и прозрачное управление; простое и ясное законодательство, отвечающее точно обозначенным потребностям; реальная подотчетность правительства; неангажированная, диверсифицированная и профессиональная государственная служба.
Эти и другие важные вопросы государственного управления рассматриваются Раби Абучакрой и Мишелем Хури в книге «Эффективное правительство для нового века». Усилия правительств, которые решительно берутся за дело и включаются в дискуссию о характере и целях государственного управления будущего, заслуживают искреннего уважения. Результат эффективного управления не может быть измерен в одних лишь экономических категориях. Он должен определяться не только величиной ВВП, но и уровнем благосостояния граждан – идея, которую отстаивает сэр Гас О’Доннелл, один из моих преемников в секретариате Кабинета министров Великобритании.
Качество исполнительной власти имеет огромное значение. Эффективное правительство играет жизненно важную роль в создании лучшего мира.
Робин Батлер, барон Брокуэлл, Лондон, июль 2014 г.
Введение
Новая эра государственного управления
Масштабы происходящей сегодня административной реформы беспрецедентны в современной истории – мы вступили в новую эру государственного управления. Системы, институты и инструменты управления государством кардинально меняются во всем мире, будь то развитые или развивающиеся страны.
Трансформация одних систем государственной власти вызывается убежденностью политических деятелей и чиновников в том, что есть лучшие способы служить интересам граждан страны, чем действующие и общепринятые в данное время. Преобразования других систем диктуются внешними факторами или становятся следствием контактов граждан с правительством, дискуссий и сотрудничества в осуществлении изменений в интересах общества.
Конечно, преобразование государственной власти – явление отнюдь не новое. Правительства всегда реагировали на события, внешние и внутренние обстоятельства, но обычно такая реакция была пассивной и сводилась к ответу на раздражитель. Следствием экономических кризисов 1930-х, а затем 1980-х годов стало законодательное регулирование, ужесточение финансовой дисциплины, введение норм на снижение затрат и прочие меры. Точно так же крах банковской системы, спровоцировавший недавний финансовый кризис и глобальную рецессию, поставил перед правительствами новые задачи и – потенциально – выявил новые роли государственного управления.
