В 2005 году ОЭСР разработала рекомендации по управлению государственных организаций. Эти рекомендации заполнили нормативную брешь, были широко распространены и в настоящее время применяются на практике. Рекомендации регулярно пересматриваются с учетом опыта, накопленного после их принятия, и растущего числа применявших их стран.
Резюме: выработка стратегического курса
Правительства все большего числа стран осознают ценность четкого структурирования национальной стратегии, позволяющей сформировать стратегическое видение, сформулировать ценности, подробно описать задачи, намерения и цели, сосредоточить внимание на конечных результатах. Ясное и четко изложенное видение будущего с учетом устремлений политического руководства и анализа фактических данных создает прочную базу для формирования долгосрочного политического курса и выработки практических решений.
Стратегическое видение правительства должно транслироваться в измеримые цели и эффективные стратегии, политические меры и планы, а также конкретные шаги, способствующие достижению поставленных целей. Решение этих задач требует создания новых организационных структур, позволяющих выйти за рамки традиционной государственной машины. Например, гибридные политические институты (использующие модели как частного, так и государственного управления) обладают большей гибкостью, могут эффективнее функционировать в международном деловом пространстве и потенциально играть ведущую роль в осуществлении программы действий правительства.
Кроме того, для реализации стратегической концепции важно проработать систему показателей эффективности, позволяющую оценивать прогресс в достижении целей и отчитываться перед заинтересованными сторонами (стейкхолдерами).
Глава 3
Переосмысление механизма выработки государственных решений
В 2008 году правительство Шотландии вместе с Советом местных властей Шотландии, национальной ассоциацией шотландских советов самоуправления (COSLA), опубликовало «Рамочную программу для ранних лет»
[37]. В документе подробно излагается программа оперативных мер помощи детям на ранних этапах развития с целью обеспечить им наилучший старт в жизни и рассматриваются «исторически унаследованные проблемы Шотландии – бедность, плохое здоровье, низкий уровень образования и безработица».
Действия шотландского правительства ознаменовали радикальный отказ от негибкого, авторитарного и жестко централизованного подхода к разработке политики. Сотрудничество между правительством и COSLA создает новый контекст для принятия политических решений, который все шире распространяется во всем мире.
Как отметили в предисловии к программе министр по делам детей и молодежи и спикер COSLA по вопросам образования, детей и молодежи, «шотландское правительство и COSLA разрабатывали эту программу при поддержке широкого круга партнеров. Она воплощает новый принцип принятия политических решений: в сотрудничестве, с уважением к разнообразию потребностей различных регионов и отказом от негибкого, централизованного подхода к политике, который не дал ожидаемых результатов».
Горизонтальный процесс выработки государственной политики
«Рамочная программа для ранних лет» – лишь один из примеров сравнительно нового подхода к принятию политических решений. Традиционно во многих странах процесс принятия решений осуществлялся сверху вниз: решения инициировались на самых высоких правительственных уровнях (министрами и их советниками, премьер-министром и центральным аппаратом правительства), а затем спускались по иерархической вертикали в соответствующие ведомства, где прорабатывались, осуществлялись и контролировались (разумеется, в системах управления, организованных по федеративному принципу, это происходило несколько иначе.)
Сегодня все больше государств понимают, что выработка политических решений может оказаться эффективнее, если этот процесс будет осуществляться по горизонтали. Отчасти это понимание обусловлено тем, что проблемы, с которыми сталкиваются правительства и общество, чрезвычайно сложны и взаимосвязаны более чем когда-либо, а их решение требует специальных знаний, информации и опыта различных министерств и ведомств.
Горизонтальный механизм принятия политических решений, как один из типов государственного управления, анализируется в отчете «Правительства будущего» (GfF)
[38], опубликованном в 2013 году
[39]. В проекте GfF, в котором приняли участие Австрия, Финляндия, Швеция и Великобритания, решалась задача исследовать роль центрального аппарата правительства и сегодня, и в будущем. Исследование было направлено на «улучшение способности управления из центра», причем признавалось, что в большинстве сфер деятельности и в большинстве стран центр добивался успехов за счет инициирования и укрепления сотрудничества с другими уровнями государственного управления.
Изучались три аспекта государственного управления, в которых центральный аппарат правительства играет важную координирующую роль: оптимизация использования фактических данных в процессе принятия политических решений; продвижение инноваций, обучение и развитие; горизонтальный механизм выработки политических решений, включая сопутствующий вопрос объединения двух процессов: разработки политической стратегии и распределения ресурсов.
Обзор специальной литературы – академических журналов и книг – выявил, что правительства склонны применять два основных подхода к выработке политических решений «по горизонтали». Один подход основан на консенсусе. Во главу угла ставится создание горизонтальных иерархий для процессов и структур, с тем чтобы собрать наилучшую фактологическую базу. Предполагается, что различные стороны, вовлеченные в процесс выработки политики, способны прийти к соглашению при наличии хорошей инфраструктуры. В отчете также указано, что результаты консенсусного подхода можно оценить с использованием количественных показателей.
Другой исследуемый в этом проекте подход основан скорее на достижении компромисса, чем консенсуса. При таком подходе конкурирующие и противоречащие друг другу мнения и позиции – неотъемлемая часть процесса выработки политики, а количественные показатели менее важны для оценки успеха, чем широкое участие заинтересованных сторон, которое придает процессу бóльшую легитимность, а результату – точность.
На практике любая инициатива, связанная с выстраиванием горизонтальных связей в целях выработки политики, вероятно, будет использовать оба подхода: либо по отдельности для различных политических программ, либо даже в рамках одного и того же процесса. Их сочетание будет зависеть от ряда факторов: от политической идеологии правящей партии, от приоритетов и сроков, от структуры и организации государственного управления и от состояния государственных финансов. Степень сложности процесса также может повлиять на состав привлекаемых правительством заинтересованных лиц.
