Если сравнительно недавно принятие политических решений представляло собой нисходящий процесс, в котором разработка решений проходила на уровне департаментов, то сегодня это все меньше соответствует действительности.
Правительства сталкиваются с многогранными социальными вызовами, которые требуют координированных, инновационных и согласованных действий. На практике такие действия включают в себя множество элементов.
Правительство должно управлять целостным горизонтальным процессом принятия политических решений, который охватывает органы власти, группы влияния и сохраняет прочную связь с реальной жизнью, при этом обеспечивая надежный контроль и оперативную обратную связь. Горизонтальный механизм выработки государственной политики предполагает приоритетность межведомственных контактов и связей, при этом контроль деятельности осуществляется путем активного привлечения заинтересованных сторон и специально наделенных этими полномочиями межведомственных государственных учреждений и структур. Процесс может стимулироваться через привлечение политических сторонников, совместное использование ресурсов и расширение круга участников за счет включения в них внешних партнеров.
В то же время правительства находят все больше инновационных оригинальных способов выработки политики, ставших возможными благодаря достижениям науки. Они берут на вооружение новые методы поведенческой экономики и социальной психологии, предоставляющие дополнительные способы воздействия на социальное поведение через поведенческое вмешательство. Кроме того, правительства могут эффективно использовать игровые принципы и технологии, стимулировать людей участвовать в играх, выигрывая призы, соревнуясь друг с другом и попутно получая новую информацию или меняя свое поведение в направлении, заданном политическими целями.
Глава 4
Упрощение и целевая ориентация регулирования
Первого октября 2012 года правительство Канады опубликовало План действий по дебюрократизации. Его цель – облегчение бремени административного давления на население и бизнес Канады. План включает в том числе и Правило «Один за один», вступившее в силу ранее – 1 апреля 2012 года, которым устанавливается строгий контроль над ростом бюрократических процедур в отношении предпринимательской деятельности: при введении одной новой нормы одна старая должна отменяться.
Правило позволило не только снизить административные барьеры – в 2012–2013 годах были отменены в общей сложности шесть правительственных нормативных правовых актов, – но привело к сокращению государственных расходов примерно на 3 млн долларов США и помогло коммерческим компаниям сберечь, по оценкам, около 98 000 часов в год. По информации на 12 декабря 2013 года, 19 нормативных правовых актов были упразднены, а уменьшение административного бремени позволило бюджету в совокупности сэкономить почти 20 млн долларов США.
Регулирование – одна из основных функций государства; в той или иной степени она реализуется всегда, какова бы ни была его позиция относительно численности государственных служащих или уровня регулирования. Регулирование – существенный аспект проводимого государством политического курса. Сложные задачи, такие как стабильность финансовых услуг или защита окружающей среды, не могут решаться без определенного правительственного вмешательства: экологические нормы, вводимые для промышленных предприятий, помогают защитить население; нормы и правила, вводимые для розничной торговли, помогают защитить потребителей; регулирование финансовых учреждений помогает защитить бизнес.
Представление о приемлемом уровне государственного регулирования меняется с определенными интервалами, почти циклически. С ослаблением регулирования общество связывает такие негативные явления, как, например, низкокачественные или чрезмерно дорогие товары и услуги или рост производственного травматизма. Как следствие, потребность в усилении регулирования возрастает, и в ответ на общественный запрос государство принимает дополнительные нормативные правовые акты. Через некоторое время, когда такие акты вступают в силу, а острых социальных проблем становится меньше, раздаются призывы отказаться от ряда законодательных ограничений. В итоге происходит либерализация законодательства, нормативная правовая база сокращается, что с течением времени приводит к появлению прежних проблем, и цикл повторяется вновь.
К примеру, одной из причин недавнего финансового кризиса считаются долговременные разрушительные процессы в законодательстве ряда стран, в частности в США – отмена Закона Гласса – Стиголла
[51]. Их следствием стал возврат к регулированию сектора финансовых услуг: государственные органы вынуждены снова вмешиваться в сферы, от регулирования которых они на какое-то время отказались. В попытке избежать повторения кризиса, предотвратить дальнейший коллапс банков и выстроить динамичную инновационную банковскую систему регулирование финансового сектора (при поддержке политических кругов) пошло по пути ужесточения законодательства. Так, в ближайшее время планируется значительно увеличить финансовые активы банков, что, как ожидается, должно повысить надежность финансовой системы. В то же время в большинстве стран сохраняется тенденция к дерегулированию других секторов экономики, например телекоммуникации и энергетики.
Целевое регулирование
На каком бы этапе цикла «регулирование – дерегулирование» ни находилось законодательство, некоторая степень государственного регулирования всегда необходима; важно лишь, чтобы законодательные меры соответствовали тем целям, с которыми они были приняты. Непродуманная, без учета возможных последствий, законодательная реформа может привести к непредвиденным расходам и создать трудности, перевешивающие ожидаемый полезный эффект.
Мы уже неоднократно подчеркивали, что условия современной жизни быстро меняются и, как следствие, меняются государственные приоритеты. В последние десять лет большее значение приобрели задачи защиты интересов населения, потребителей, охраны окружающей среды, но устаревшее и неэффективное законодательство препятствует их решению. Нет сомнения, что государственное регулирование играет важную роль в создании здоровой экономической среды, однако слишком часто попытки законодательного вмешательства не достигают цели и, вместо того чтобы оживить бизнес и стимулировать общественную активность, вызывают негативные последствия.
Плохо функционирующая и неразвитая система государственного регулирования может создать угрозу безопасности населения; подорвать доверие к правительству со стороны граждан и деловых кругов; ограничить возможности доступа населения и бизнеса к новым технологиям – например, к новым лекарствам или очищенному топливу. Неэффективная система регулирования может препятствовать инновациям, повышению производительности и росту конкурентоспособности. Страны, которые не реформируют нормативную правовую базу, рискуют остаться на обочине прогресса. Вот почему правительства нуждаются в умной системе регулирования, которая:
