Координационный орган разрабатывает директивы по проведению оценки рисков для всего правительства. Так, Координационный центр национальной безопасности Сингапура, относящийся к Секретариату по координации национальной безопасности, работает в тесном сотрудничестве с министерствами и обеспечивает мониторинг широкого спектра угроз, в том числе в сфере морской безопасности и защиты инфраструктуры.
Оптимальным является использование единых стандартов – например, единых методов оповещения о результатах оценки рисков и общих планов по управлению чрезвычайными ситуациями. Между соответствующими министерствами и ведомствами должен быть установлен постоянный доверительный контакт, в том числе и на уровне ответственных лиц, налажен обмен информацией, позволяющий оперативно снимать возникающие вопросы. Центр передового опыта по вопросам национальной безопасности Сингапура проводит для местных и иностранных сотрудников служб национальной безопасности курсы, семинары и практикумы по обмену инновационными практиками и налаживанию профессиональных контактов.
Существуют три основных способа решить задачу построения системы комплексного управления рисками. Во-первых, путем объединения существующих ведомств; во-вторых, путем создания небольших влиятельных подразделений, непосредственно подчиняющихся главе правительства; в-третьих, функцию управления рисками может взять на себя одно из существующих министерств. Но даже в случае создания специального ведомства, для противодействия отдельным угрозам, и особенно во время кризиса, требуется координация на уровне министерств. В большинстве стран такая работа (организация консультаций и доклад руководству страны о результатах) ведется на высшем уровня власти: Кабинетом министров, как, например, в Нидерландах, или его подкомитетом, как в Японии, где в структуре Кабинета министров существует Центральный совет по управлению стихийными бедствиями. Однако в некоторых странах специальное подразделение в структуре Кабинета создается только в преддверии или во время чрезвычайной ситуации. Примерами являются Комитет по гражданским чрезвычайным происшествиям (известный как COBRA
[170]) Великобритании и Министерский комитет по управлению внутренними кризисами Сингапура, который ежеквартально проводит совещания Стратегического комитета, состоящего из высокопоставленных государственных служащих, посвященные координации планирования.
В некоторых странах правительства применяют интегральный подход к управлению рисками в отдельных сферах; чаще всего это государственная и общественная безопасность и управление чрезвычайными ситуациями. Так, после террористических актов 11 сентября 2001 года в США произошло слияние 22 независимых ведомств с образованием в 2002 году Министерства внутренней безопасности. Изначально его целью было противодействие внутренним угрозам, но после того как в 2003 году в состав министерства вошло Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям, в сферу ответственности объединенного ведомства была включена задача оказания чрезвычайной помощи при стихийных бедствиях.
Существуют и другие убедительные примеры. Министерство общественной безопасности Канады было создано в 2003 году для координации усилий федеральных органов по защите граждан от преступности, стихийных бедствий и терроризма. Секретариат по чрезвычайным ситуациям в гражданской сфере Великобритании основное внимание уделяет подготовке и планированию мер по борьбе с чрезвычайными ситуациями, в том числе сканированию горизонтов в поисках возможных рисков. В Японии Управление стихийными бедствиями Японии, подотчетное Кабинету министров, разрабатывает планы и координирует меры по борьбе со стихийными бедствиями. Координацией управления рисками в Нидерландах занимается Генеральный директорат по безопасности и общественному порядку, входящий в структуру Министерства внутренних дел, и Национальный кризисный центр.
Объединенные органы управления рисками существуют также в областях, не связанных с безопасностью. После банковского кризиса 2008–2009 годов роль такого органа принял на себя комитет ЕС по банковскому контролю. В США существует Федеральная программа по управлению рисками и авторизации, подотчетная Управлению по информации
[171], которая обеспечивает совместную авторизацию и непрерывный мониторинг безопасности систем облачных вычислений, предназначенных для межведомственного использования.
Законодательство
В условиях кризиса правительства должны действовать быстро, и для принимаемых ими мер необходима четкая и понятная законодательная основа, а все меры быстрого реагирования должны опираться на законодательные и конституционные нормы. Системой нормативных правовых актов должны определяться полномочия и обязанности министерств, обстоятельства, при которых центральным и региональным органам власти могут быть предоставлены чрезвычайные полномочия, а также то, какие комитеты необходимо сформировать и каким процедурам необходимо следовать. Одновременно закрепляется ответственность за различные аспекты подготовки и устойчивости страны к рискам и за долгосрочные программы восстановления после чрезвычайных ситуаций.
Необходимо заранее определить, какие министерства и ведомства будут играть ведущую роль в тех или иных ситуациях, при тех или иных угрозах. Противодействие рискам для здоровья населения может находиться в компетенции Министерства здравоохранения или более специализированного ведомства – например, Центра контроля и профилактики заболеваний. Ответственность за последствия стихийных бедствий может быть возложена на Министерство по делам гражданской обороны и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство внутренних дел, а также, возможно, на Министерство обороны и специализированные органы, например Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям в США.
Ответственность за ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций определенного уровня или определенной степени тяжести несут комитеты, предварительно сформированные в структуре центральных министерств и ведомств. Необходимо тщательно предусмотреть все детали работы таких комитетов, включая их состав, безопасность места заседаний, процедуры взаимодействия с различными ведомствами, отвечающими за конкретные вопросы (эвакуация, спасательные операции, общественный порядок).
Не все кризисные ситуации требуют координации на национальном уровне. Общий принцип гласит, что ответственность за принятие решений возлагается на соответствующие органы самого низкого уровня. Например, районам, пострадавшим от урагана, первыми оказывают помощь местные службы экстренного реагирования; к региональным или национальным властям обращаются только в том случае, если местные ведомства не могут справиться самостоятельно.
Необходимо разработать инструкции по взаимодействию с другими организациями и учреждениями, в том числе негосударственными. Среди них могут быть компании, предоставляющие услуги связи, транспортного сообщения, энерго– и водоснабжения, некоторые НКО и другие организации. В Японии, например, согласно законодательству около 50 государственных корпораций – в том числе Центральный банк Японии, представительство Красного Креста, коммунальные службы и телекоммуникационные компании – включаются в работу по ликвидации последствий стихийных бедствий наряду с министерствами и ведомствами.
