В-четвертых, рыночный риск с точки зрения компании, взимающей плату, увеличивается за счет наличия механизмов регулирования уровня платы, прямых или косвенных. Наличие механизмов регулирования часто мотивируется желанием удостовериться, что частная компания не получает монопольный доход, также официальной мотивацией может оказаться желание убедиться, что плата не слишком ограничивает возможность использования дороги, что приводит к недостаточному ее использованию с экономической точки зрения. Проблема участия частного сектора в транспортной инфраструктуре заключается в том, что он может вступить в противоречие с целями экономической эффективности.
Пятый вынесенный урок заключается в следующем: лучший способ использовать частный сектор – контролировать затраты на строительство и эксплуатацию и стимулировать развитие новых технологий для строительства и эксплуатации инфраструктуры. Однако непременным условием этого является заключение контрактов с частным сектором на основании характеристик, связанных с эффективностью, а не с вложениями.
Итак, участие частного сектора в развитии транспортной инфраструктуры может помочь более четко определить риски, сократить их и распределить между теми, кто наилучшим образом способен нести риски и управлять ими. Участие частного капитала также часто стимулирует эффективность. И наконец, участие частного сектора может помочь уменьшить проблемы, связанные с недостатком четко определенных ролей участников крупных инфраструктурных проектов, а также проблемы поведения, направленного на погоню за рентой со стороны групп, лоббирующих бизнес.
В заключение этой главы необходимо добавить, что проблемы, выявленные в традиционном подходе, такие как недостаток участия широкой общественности и отсутствие идентификации целей общественного интереса, которые должны быть достигнуты в конкретном проекте, должны будут решаться иными способами, нежели, привлечением частного сектора. Следовательно, еще одним и последним уроком, вынесенным из опыта привлечения частного сектора в крупные инфраструктурные проекты, является принципиальная важность сотрудничества государства и частного сектора, даже в проектах частного сектора. В анализе опыта строительства туннеля под Ла-Маншем говорится следующее: «Возможно, самым важным уроком даже для проектов частного сектора, таких как туннель, является принципиальная важность сотрудничества государства и частного сектора»
[246].
Сотрудничество государства и частного сектора жизненно важно даже для проектов частного сектора.
10. Четыре инструмента ответственности
Основным недостатком традиционного подхода к экспертизе и разработке мегапроектов является нехватка механизмов обеспечения ответственности, а именно отсутствие, с одной стороны, четких целей а, с другой, – инструментов для (i) мониторинга выполнения поставленных целей; и (ii) вознаграждения за хорошее выполнение и наказания за плохое. В этой главе мы выделим ряд базовых инструментов, необходимых, по нашему мнению, для обеспечения ответственности. Однако прежде чем их обсудить, мы рассмотрим в общих чертах роли частного и государственного секторов в разработке мегапроектов. Понимание соответствующих ролей этих двух секторов важно для определения процесса экспертизы и принятия решения о том, что в конечном итоге будет работать в интересах общества.
Пересмотр границ государственного и частного секторов
Основной проблемой, одновременно сложной и противоречивой, является вопрос о том, кто должен управлять мегапроектами – государство или частный сектор. Ни сложность этой проблемы, ни содержащийся в ней потенциал противоречий не удивительны. В конце концов, один из самых фундаментальных аспектов государственной политики состоит в определении границы между государственным и частным секторами
[247].
В крупных инфраструктурных проектах можно приводить доводы в пользу государственного управления против частного по принципу «либо – либо»:
• либо такие проекты должны полностью размещаться в рамках государственного сектора, например, государственного департамента, организации или государственного предприятия, для обеспечения ответственности через правила прозрачности и государственного контроля, применяемые в государственном секторе;
• либо такие проекты должны полностью размещаться в частном секторе, например, путем соглашений типа строительство – эксплуатация – передача или других концессионных договоров для обеспечения ответственности через конкуренцию и рыночный контроль.
Такая позиция, «либо – либо» может иметь педагогическое значение. На практике, однако, эта позиция является бессмысленным упрощением хотя бы потому, что не существует такого понятия, как полностью частное предприятие для инвестиций такого масштаба и последствий, какие рассматриваются здесь. Например, даже такая простая задача как передача информации, контроль и обеспечение выполнения законов и норм относительно безопасности, окружающей среды, экономики и так далее требует тесного сотрудничества государства и частного сектора даже для самых частных проектов, не говоря уже о возможных концессионных вопросах.
Поэтому отправной точкой в принятии решения о разделении работы между государственным и частным секторами должно быть признание того факта, что, когда на карту поставлены такие огромные и сложные инвестиции, риск плохого планирования, строительства и эксплуатации так высок, а последствия настолько всеобъемлющи, что необходимо рассматривать все возможные средства контроля и оценки эффективности, будь они государственными или частными. Таким образом, меры государственного сектора должны быть объединены с мерами частного сектора для максимального обеспечения общей ответственности и эффективности. Прежде чем рассматривать, как это можно сделать, стоит вспомнить опыт проектов моста и туннеля на многие миллионы долларов Большой Бельт и Эресунд.
Участие частного сектора необходимо усилить более активной ролью государства в:
• Привлечении заинтересованных групп и общественности
• Определении целей общественного интереса
