Вопрос о том, действительно ли обстоятельства строительства данного объекта инфраструктуры, скажем аэропорта, моста или туннеля, могут обеспечить подходу строительство – эксплуатация – передача серьезную позицию в качестве претендента по предоставлению рассматриваемых услуг, должен быть подвергнут конкретному контекстному анализу. Однако, учитывая факт, что предоставление транспортных услуг часто может определяться и организовываться как достаточно простая коммерческая деятельность, и допуская, что часто существуют альтернативные маршруты и конкуренция за перевозки между двумя географическими пунктами, подход строительство – эксплуатация – передача, вероятно, покажет себя уместной альтернативой во множестве контекстов, например, при строительстве мостов и подводных туннелей там, где конкурирующее паромное сообщение заработает уже после строительства инфраструктурного объекта.
Однако мы хотели бы озвучить два предупреждения относительно подхода строительство – эксплуатация – передача. Использование этого подхода требует полных обязательств от участвующего правительства или правительств. Основная идея подхода заключается в тщательном продумывании всех вопросов, связанных с проектом, и выработке четкой стратегии того, как с ними работать, до принятия какого-либо окончательного обязательства. Если одно или более правительств, участвующих в проекте, имеют сомнения относительно важности и уместности подхода или если существует сильная политическая оппозиция, то, вероятно, будет разумно не брать такой подход на вооружение. Второе предупреждение касается необходимости гарантировать, что интересы, стоящие за возможной концессионной компанией, имеют долгосрочный характер, а именно, что они не связаны исключительно со строительством и что эти интересы прочно закреплены в собственности и структуре управления с самого начала. Как показывает опыт, это очень важно, что и демонстрировалось в предыдущих главах.
Подход государственных предприятий
Мы уже упоминали, что модель, выбранная для проектов Большой Бельт и Эресунд, была моделью государственных предприятий (ГП), учрежденных согласно Закону о компаниях. Мы упоминали также, что этот подход не исключает возможности привлечения некоторой доли рискового капитала; в принципе, правительству нет необходимости гарантировать погашение долга, понесенного предприятиями, которыми оно владеет. Преимущество этого подхода по сравнению с концессионным состоит в том, что, в принципе, он предлагает лучшие возможности гарантировать, что эксплуатационная компания имеет необходимую управленческую структуру, способную защитить интересы проектной компании на длительный срок.
Критика может быть нацелена, и была нацелена, против государственных предприятий, подобных тем, что были учреждены для осуществления и эксплуатации сообщений через проливы Большой Бельт и Эресунд, например, в отношении прозрачности управления этих компаний и работы с риском. Однако, принимая во внимание то, что сообщение в основном предоставляет обычные услуги, разумно осуществлять и эксплуатировать сообщение через компанию. Более важно установить для этой компании четкие стандарты выполнения, предусмотренные договором, и убедиться, что компания с самого начала укомплектована необходимым персоналом и что члены совета директоров обладают необходимой компетентностью и хорошо осведомлены о значимости управления эффективностью и знакомы с понятием ответственности. При условии полного удовлетворения всех четырех элементов ответственности, определенных в главе 10, включая прозрачность, в связи с использованием государственного предприятия не должно возникать никаких особых проблем.
В принципе, правительству нет необходимости гарантировать погашение долга, понесенного предприятиями, которыми оно владеет.
Как говорилось, государственное предприятие должно будет привлечь часть необходимого капитала без всяких гарантий. Существуют два способа сделать это. Либо заимствование, как минимум, одной трети стоимости проекта на рынке долгосрочного ссудного капитала без каких-либо гарантий, либо привлечение части частного капитала в форме акций без фиксированного дивиденда, оставляя, соответственно, меньшую часть для заимствования без гарантий. В последней альтернативе государственные предприятия, соответственно, находятся частично в частной собственности, но участвующее правительство является основным собственником. Преимущества привлечения частного капитала в форме акций подчеркнуты в анализе опыта публичных акционерных обществ в Дании, изданном Министерством финансов Дании. Исследование приходит к выводу, что продажа акций публичного акционерного общества частным инвесторам имеет множество преимуществ в отношении стимулов для достижения большей результативности
[272]:
1. Публичные торги/продажа акций на фондовой бирже могут вызвать интерес к компании, в том числе среди аналитиков фондового рынка, таким образом, создавая на рынке постоянный критический анализ и стимулирование эффективности работы компании;
2. Представители частных собственников могут получить места в совете директоров компании. Как члены правления они могут лучше, чем политические назначенцы, противостоять политически обусловленным позициям, которые могут противоречить интересам компании;
3. Проведение публичных торгов на фондовой бирже может способствовать ужесточению правил, касающихся информации для совета директоров фондовой биржи;
4. Продажа акций может способствовать заключению стратегических союзов с важными партнерами для повышения и гарантий эффективности;
5. Государство традиционно рассматривается как «терпеливый собственник». Частное владение собственностью может оказывать больше давления на менеджмент с целью реализации проекта.
Поэтому продажа акций публичного акционерного общества частным инвесторам является средством стимулирования ответственности.
Необходимо, чтобы по мере появления документы становились доступны общественности и подвергались независимой и государственной экспертизе по основным вопросам.
Процесс разработки проекта
Обе рассмотренные выше альтернативы предполагают подготовку множества документов, которые должны становиться доступными для общественности по мере появления, что обеспечивает прозрачность, и подвергаться независимой и государственной экспертизе по основным вопросам, как происходило в случае ряда экологических аспектов проектов Большой Бельт и Эресунд. Этими документами являются:
• Основной директивный документ. Это исходный и ознакомительный документ, в котором правительство определяет все вопросы, связанные с предложенным проектом, и излагает стратегию их решения, в частности, процесс разработки функциональных требований и привлечения общественности.
