• Фактическая жизнеспособность проекта обычно не соответствует прогнозируемой, как правило, имеющей беззастенчиво завышенную оптимистическую оценку.
Задача состоит в сокращении риска для правительств, налогоплательщиков и частных инвесторов, которых ведут по пути – как часто оказывается, ложному – повторяющегося вложения миллиардов долларов в неосуществимые проекты.
Причины парадокса мегапроектов
Мы определили главную причину парадокса мегапроектов, а именно тот факт, что, несмотря на печальные итоги эксплуатации мегапроектов, такие как пренебрежение риском и недостаток ответственности в процессе принятия решений, их количество и масштаб увеличиваются. Мы показали, что не стоит удивляться тому, что промоутеры проектов благополучно продолжают реализовывать высокорискованные проекты, поскольку сами они не несут связанных с ними рисков и им не грозит ответственность за отсутствие предполагаемого результата. Мы также показали, что при использовании традиционного подхода к разработке мегапроектов промоутеры слишком часто фактически могли уклоняться от риска и ответственности. Наконец, мы предложили меры и институциональные схемы, чтобы справиться с этой проблемой. Задача состоит в сокращении риска для правительств, налогоплательщиков и частных инвесторов, которых ведут по пути – как часто оказывается, ложному – повторяющегося вложения миллиардов долларов в неосуществимые проекты.
Очевидно, что никто не заинтересован в рискованных и неосуществимых проектах только ради них самих. Однако подрядчики и другие промоутеры проектов, положение которых позволяет им наживаться просто на самом факте строительства проектов, часто выступают в качестве мощной движущей силы на ранних стадиях разработки проекта. Они могут быть заинтересованы в недооценке затрат и переоценке спроса и аналогичной недооценке воздействий на окружающую среду и переоценке результатов развития. Строительство мегапроектов часто длится десятилетиями, предоставляя проблемы эксплуатации отдаленному будущему. Период от предложения проекта до начала эксплуатации еще дольше. Тактическая недооценка и переоценка последствий на начальных стадиях разработки проекта, являясь неизменными спутниками предложения мегапроектов сегодня, позволяют проектам хорошо выглядеть при анализе затрат и выгод и оценке воздействия на окружающую среду. Это, в свою очередь, увеличивает вероятность того, что строительные проекты будут осуществляться и тем самым приносить выгоду подрядчикам и другим промоутерам, ориентированным на строительство. Несомненно, это объясняет многие решения о строительстве проектов, которые бы не получили зеленый свет, если бы были проведены более продуманные экспертизы, если бы проблемам эксплуатации придавали больше значения и если бы промоутеры несли ответственность за свои заявления относительно проектов.
Такое поведение в погоне за рентой и соответствующий «оптимизм оценки», если использовать деликатное определение, данное Всемирным банком предвзятому анализу затрат и выгод, не в интересах тех, чьи деньги подвергаются риску, будь то налогоплательщики или частные инвесторы. Не в интересах это и тех, кто обеспокоен вопросами защиты окружающей среды, безопасности, демократии и общественных благ. Для людей и групп, которые так же, как и мы, разделяют эту озабоченность, мы предлагаем меры по увеличению ответственности при принятии решений в мегапроектах, описанные ниже. Эти меры рассматриваются в книге глубоко и подробно для возможного практического применения. Кроме того, в Приложении мы приводим пример мероприятий, которые были применены для конкретного проекта, в котором мы участвовали в качестве консультантов, а именно, предлагаемого сообщения через Балтийское море, соединяющего Данию и Германию через пролив Фемарн-Бельт, один из крупнейших межнациональных инфраструктурных проектов в мире.
Тактическая недооценка и переоценка последствий на начальных стадиях разработки проекта позволяют проектам хорошо выглядеть при анализе затрат и выгод и оценке воздействия на окружающую среду.
Способы избавления от парадокса мегапроектов
Наше первое и главное предложение заключается в том, что риску и ответственности должно быть отведено более значимое место в принятии решений в мегапроектах по сравнению с нынешним положением. Мы считаем, что правильный процесс принятия решений, это не только вопрос лучшей и более рациональной информации, но также и институциональных структур, обеспечивающих систему сдержек и противовесов, необходимых для обеспечения ответственности, особенно ответственности за значительные риски, которые, как мы показали, существуют в разработке мегапроектов. Финансовые, экологические и риски безопасности невозможно устранить из мегапроектов. Однако их можно признать и сократить путем тщательного выявления и передачи тем, кто лучше всего может с ними справиться. В связи с этим мы рекомендуем, чтобы законы или подобные виды регулирования учитывали необходимость осуществления анализа риска и управления риском и их институциональное закрепление в процессе принятия решений по мегапроектам наряду с распределением рисков между соответствующими участниками и организациями. Мы также рекомендуем и подробно описываем методы анализа риска, включая так называемый анализ «ситуации наиболее вероятного развития» (MLD), анализ безубыточности и сценарии наихудшего варианта развития событий. Наконец, относительно ответственности мы предлагаем институциональные схемы для более эффективного управления риском.
Наше второе предложение заключается в перераспределении обязанностей государственного и частного секторов в разработке мегапроектов. В так называемом традиционном подходе к принятию решений в мегапроектах правительство играет множество ролей, и некоторые из них противоречат друг другу. Мы задаем вопрос: может ли правительство эффективно работать и в качестве промоутера мегапроектов, и как гарант защиты таких общественных интересов, как охрана окружающей среды, обеспечение безопасности и ограждение налогоплательщиков от ненужных финансовых рисков? Мы отвечаем на этот вопрос отрицательно. Для правительства здесь возникает конфликт интересов, и в результате страдает ответственность. Поэтому мы предлагаем пересмотреть границы участия государства и частной собственности, перемещая риск из государственного в частный сектор и гораздо более четко определяя роль правительства с помощью принципа равноправия и незаинтересованности, а также переключая правительственное участие от задач продвижения проектов к задачам формулирования и аудита целей общественного интереса в мегапроектах.
Практически не существует доказательств того, что эффективность и демократия являются уступками для принятия решений в мегапроектах. Как раз наоборот.
В-третьих, мы предлагаем четыре основных инструмента ответственности для использования в процессе принятия решений в мегапроектах:
1. Прозрачность;
2. Функциональные требования;
3. Четкая формулировка системы нормативного регулирования; и
4. Привлечение рискового капитала.
Прозрачность
