Круг вопросов, которыми занимается Федеральное правительство, довольно широк и включает формирование бюджета, оборону, внешние связи, разработку законодательных актов и надзор. Однако многие полномочия дублируются на кантональном уровне, и бо́льшая часть правительственных решений принимается там. Кроме того, часть государственных функций берут на себя общественные и частные организации, так что Швейцария – это скорее не страна, управляемая по принципу «сверху вниз», а система государственного управления. Бюджет Конфедерации финансируется частично на основе прямых налогов, а частично из других источников, включая пошлину за оказание услуг. В последние годы правительству с трудом удавалось избегать дефицита бюджета, но 2006 г. был завершен с положительным сальдо.
Консультации и разработка политики
Политика страны определяется не только парламентом и правительством. Частично она формируется на базе масштабной системы консультаций по вопросам, вызывающим общественный интерес. Рабочие и профсоюзы являются полноправными участниками законодательной деятельности. Такой порядок сложился во время Второй мировой войны, когда государство стало участвовать в управлении экономикой, а рабочие и профсоюзы получили консультативные права, закрепленные в конституции. Власти кантонов, привлеченные эксперты и представители общественных движений тоже принимают участие в этой работе. Такой подход не лишен проблем и трудностей, однако он свидетельствует о желании правительства Швейцарии привлекать общественность к формированию политики страны.
Теперь, в случае когда назревает необходимость в принятии нового закона, административные органы, прежде чем приступить к разработке законопроекта, проводит неофициальные консультации. Затем проводятся официальные консультации, которые обычно имеют открытый характер. По результатам обсуждения законопроект пересматривается и исправляется, а затем, если получает одобрение Федерального совета, передается в парламент. Последний, вырабатывая собственное решение, может инициировать дополнительные консультации. В течение 100 дней после ратификации парламентом закон может быть вынесен на референдум. Если этого не случается, законодательный акт вступает в силу.
Федерализм
Швейцария отличается от других государств и уникальными особенностями федеральной структуры. Страна состоит из кантонов, которые отчасти сохраняют суверенитет, представляя собой независимые политические образования с собственным правительством, парламентом и судебной системой. Кантоны и составляющие их общины обладают большими полномочиями. Фактически они собирают и тратят намного бо́льшую часть национального дохода, чем Федеральный совет. Централизованный контроль за их деятельностью носит ограниченный характер и касается политических и судебных вопросов. Это помогает стране справляться с языковыми различиями. Кантоны могут конкурировать между собой в вопросах налогообложения и иностранных инвестиций, хотя они чаще сотрудничают, заключая многочисленные соглашения, или «конкордаты». Федеральный центр зависит от них в вопросах принятия практически всех законодательных актов и ведения политики.
Во внутренней политике кантоны играют ведущую роль, поскольку законом предусмотрено их участие в принятии решений на общегосударственном уровне. Они обладают широкими политическими правами, и в мае 2004 г. сумели воспротивиться финансовым реформам Федерального совета, которые, по их мнению, могли лишить их значительной доли финансовых поступлений. Фактически кантоны представляют собой весьма внушительную силу, общие позиции они вырабатывают в ходе межправительственных конференций с участием всех кантонов. К тому же именно на уровне кантонов формируются базовые партийные структуры и инициативные группы и идет основная политическая деятельность. Опыт, приобретенный в масштабе кантона, впоследствии может быть востребован на федеральном уровне.
Однако эта система не лишена проблем. Некоторые кантоны слишком малы, чтобы справиться со своими обязанностями или удовлетворить потребности крупных городов. До недавнего времени они нередко испытывали финансовые трудности, а распределение полномочий между кантонами и федеральным правительством было неудовлетворительным. Решение об устранении этих диспропорций, позволяющее кантонам справиться со структурными проблемами, было одобрено в ноябре 2004 г., но вступает в силу только сейчас.
Прямая демократия
Еще одно необычное явление – швейцарская прямая демократия. Это понятие гораздо шире, чем значение, которое обычно вкладывается в слово «референдум». Прямая демократия – процесс, позволяющий общественности участвовать в принятии решений по политическим и иным вопросам. Особенно ярко это проявляется на местном уровне, и прежде всего на территориях с немецкоязычным населением. Прямая демократия может использоваться при решении не только законодательных инициатив, но и вопросов, касающихся государственного управления, распределения бюджета, финансовых вопросов или даже отзыва полномочий членов правительства. Поэтому граждане страны постоянно принимают участие в обсуждении различных вопросов.
Существует две разновидности волеизъявления в рамках прямой демократии. Обязательное голосование проводится при принятии «срочных» правительственных актов, договоров и всех поправок к конституции. На голосование выносят поправки, инициированные органами государственной власти или общественной группой, собравшей 100 000 подписей в течение 18 месяцев. Принятие таких предложений обычно требует двойного большинства: граждан и кантонов, и мнение небольших кантонов с немецкоязычным населением приобретает значительный вес.
Свободное голосование является необязательным. Некоторые акты могут выноситься на голосование по решению правительства. Закон должен быть принят на референдуме, если в течение 100 дней с момента принятия его парламентом 50 000 граждан выразят неудовлетворение законопроектом. В последнее время этот процесс ускорился, и правительство в ряде случаев лишилось полномочий по переносу срока голосования. Как правило, подобные инициативы выдвигают на общественных началах межпартийные группы, хотя партии все чаще используют эту стратегию в своих целях. Прямая демократия оказывает огромное влияние на швейцарскую политику. Однако зачастую она отражает консервативную точку зрения, отвергая большинство инициатив, по крайней мере с первой попытки (как произошло с избирательным правом для женщин). По этой причине прямая демократия рассматривается как препятствие для проведения реформ. Кроме того, власти могут столкнуться с неприятными сюрпризами, как случилось недавно при обсуждении вопросов о пожизненном тюремном заключении для лиц, совершивших преступление на сексуальной почве, и об упрощении процедуры получения гражданства.
Когда принятие наиболее важных решений зависит от общественного мнения, политическая жизнь страны характеризуется поиском консенсуса и отличается толерантностью. Впрочем, такое положение дел отчасти меняется с ростом влияния СМИ и возрастанием агрессивности в поведении партий. Кроме того, часть населения по-прежнему считает, что их мнение не принимается во внимание, что дает основания заявлять о неправомерности действий властей. Тем не менее швейцарцы гордятся своей демократической системой, и ее поддержка является основой политической культуры страны. Фактически политическая культура Швейцарии сильнее ориентирована на мнение общественности, чем это принято считать. Чрезвычайно прочное национальное самосознание, которое опирается на неординарные политические институты, служит началом, которое сплачивает весьма неоднородное население страны.
