Глава 9. Политические риски
§ 9.1. Проекты и политика
Правительство играет очень важную роль в проектном финансировании. Проекты, которые финансируются таким образом, очень часто являются наиболее значимыми долгосрочными инвестициями, для которых необходимы политическая воля и политическая поддержка. Они также могут формировать часть правительственной политики по приватизации или на основании РРА-проектов обеспечивают общественную инфраструктуру, и их успехи и неудачи могут иметь значительные политические последствия.
В действительности очень небольшое число крупных проектов может быть структурировано и профинансировано без политической поддержки. Политическая поддержка на высоком уровне очень часто бывает необходима, чтобы успешно завершить работы по сооружению проекта; например, в случае подписания РРА-соглашения с государственной энергетической компанией менеджмент последней может посчитать, что такой контракт им неинтересен и будет лучше, если они станут сами управлять электростанцией, как они делали это ранее. Соответственно, покупатель электроэнергии не имеет инициатив в проведении конструктивных переговоров. Чтобы разрешить эту тупиковую ситуацию, правительству страны, где расположен проект (далее по тексту будет упоминаться как правительствo страны проекта), необходимо дать настоятельные директивы для покупателя электроэнергии не принимать такого подхода к ситуации.
При эксплуатации проекта также необходима непрерывная политическая поддержка. Проект будет ослаблен, в случае если он станет разменной монетой в нападках оппозиции на правительство или при попытках нового правительства аннулировать действие соглашений, принятых предыдущим правительством, например, потому что он не прошел через прозрачную (конкурентную) процедуру распределения государственных поставок (см. § 3.6) или он вырабатывает продукцию с очень высокой доходностью для инвесторов (см. § 5.9.3) и поэтому открыт для обвинений в лучшем случае, что он незаконно получил контракты, а в худшем его могут обвинить в коррупции. Когда проект завершен, он не может быть выведен из страны, и положение проектной компании неминуемо будет хуже по сравнению с тем, когда правительство страны проекта впервые приняло решение привлечь инвестиции.
Для того чтобы проект оказался коммерчески жизнеспособным (см. § 7.4), он обязательно должен быть жизнеспособным в политическом отношении. Принципиальная проблема состоит в том, выгоден или нет проект для страны; если нет, например, потому что расходы по его продукции или поставляемой услуге не соответствуют уровню расходов местных производителей, то тогда инвесторы и заимодавцы не могут просто полагаться на проектные контракты и игнорировать политический аспект. Парадоксально, но высокая ставка доходности, которая означает компенсацию риска, может еще увеличить риск, если проект станет политически неприемлемым.
Учреждение проекта также не должно мешать правительству страны проекта осуществлять свои будущие изменения на рынке, на котором он функционирует. Например, если государственная компания, занимающаяся распределением электроэнергии, подписала РРА-контракт, правительство страны проекта обязательно должно будет рассмотреть, может ли этот контракт оказаться препятствием для проведения приватизации энергетической отрасли в будущем, и если это так, то как можно его структурировать, чтобы оставить гибкость в этом отношении.
Более вероятно, что проектная компания будет в большей степени подвержена политическим рискам относительно присутствия проекта в отдельной стране и ее взаимоотношениям с правительством страны проекта, чем рискам коммерческого и финансового характера, которые были рассмотрены в главах 7 и 8. Детальному обсуждению политических рисков посвящена эта глава.
§ 9.2. Классификация политических рисков
Политические риски можно разделить на три основные категории.
Инвестиционные риски. К стандартным инвестиционным рискам относят:
• конвертируемость валюты и ее передачу (см. § 9.3);
• экспроприацию проекта государством (см. § 9.4);
• политическое насилие (то есть война и гражданские беспорядки, также известные как политический форс-мажор) (см. § 9.5).
Инвесторы и заимодавцы при реализации проекта не в стране своего проживания (далее по тексту – страна проекта) более вероятно будут беспокоиться о проблемах, которые обусловлены политическим риском в развивающихся странах, для которых характерна политическая нестабильность и низкий инвестиционный рейтинг.
Такие риски проектная компания может передать правительству страны проекта в рамках действия проектного соглашения или соглашения о государственной поддержке, выставляя требование к покупателю, или государственному партнеру по контракту (гарантом их исполнения является правительство страны проекта), или к самому правительству страны проекта компенсировать все издержки проектной компании, которые возникли при этом. Однако вполне возможно, что при наступлении событий политического риска правительство страны проекта может не захотеть или быть не в состоянии выполнить свои обязательства и могут потребоваться некоторые формы возмещения политического риска (см. главу 10).
Риски, связанные с изменением законодательства. Изменения в законодательстве в результате введения новых законодательных актов или внесения изменений в уже существующие могут оказать серьезное воздействие на жизнеспособность проекта (см. § 9.6). Эти риски существуют вне зависимости от того, привлекается или нет иностранное финансирование, и могут оказать воздействие на проект как в развивающихся, так и в развитых странах. В таких случаях они могут быть переданы покупателю или государственному партнеру по контракту в рамках действия проектного соглашения, или в соответствии со статьями соглашения о правительственной поддержке их может нести правительство страны проекта.
Квазиполитические риски. Эта категория включает в себя проблемы, такие как контрактные споры, которые могут иметь политическую или коммерческую подоплеку, что еще раз подтверждает, что невозможно точно отграничить политические риски от коммерческих (см. § 9.7).
Можно было бы предположить, что регистрация проектной компании вне границ страны проекта могла бы уменьшить некоторые из этих политических рисков, но такое решение очень редко дает ощутимые результаты. Очевидно, что проект физически не может покинуть страну, а большинство рисков имеют отношение непосредственно к нему, а не к его владельцам. Более того, законодательство страны проекта, которое регулирует процесс инвестирования, может не разрешить иностранной компании владеть проектом, и даже если законодательство позволяет иностранной компании осуществлять на территории своей страны деятельность по управлению проектом, то она подчиняется тем же законодательным актам и несет такие же риски, как и национальные компании. Однако использование иностранного управляющего закона или юрисдикции для проектных контрактов может обеспечить определенную степень защиты (см. § 9.7.1).
Страхование политического риска или гарантии для заимодавцев (или в некоторых случаях прямые займы для проектной компании) представляются многочисленными двухсторонними и многосторонними организациями и страховыми компаниями частного сектора (см. главу 10).
