Император мог утвердить любое мнение – и большинства, и меньшинства. Чаще царь солидаризировался с большинством. Правда, иногда (и нередко) случалось и обратное, что вызывало вполне объяснимое раздражение у членов Государственного совета. За все время царствования Александра III в Государственном совете в 57 случаях имели место разногласия. 38 раз император согласился с большинством. 19 раз – с меньшинством. При этом два раза Александр III солидаризировался с мнением одного члена Государственного совета. В 1887 г. – с военным министром П. С. Ванновским в вопросе о присоединении Таганрогского градоначальства и Ростовского уезда Екатеринославской губернии к области Войска Донского. В 1892 г. – с К. П. Победоносцевым: при обсуждении законопроекта о преждевременности учреждения женского медицинского института в Санкт-Петербурге. В редких случаях император писал собственные резолюции, независимые от мнения большинства или меньшинства. Так, это случилось при обсуждении вопросов о земских начальниках, об уставе реальных училищ, об уставе лечебных заведений.
Порядок обсуждения законопроектов в Государственном совете определял рамки работы ведомств, которым волей-неволей приходилось приноравливаться к требованиям высшего законосовещательного учреждения. Подготовленные ими проекты – по крайней мере, с формально правовой и литературной точки зрения – должны были соответствовать высоким стандартам Государственной канцелярии. Не случайно министр земледелия А. С. Ермолов (1894–1905) взял в качестве своего товарища (заместителя) статс-секретаря Департамента законов Государственного совета Ю. А. Икскуля фон Гильденбандта – как человека, хорошо разбиравшегося в деле составления и редактирования законов. И это при том, что Икскуль имел весьма приблизительное представление о сельском хозяйстве и сам говорил, что «картофель-то он видал только в кушанье».
Сотрудники Государственного совета были востребованы во всех ведомствах. Трудоустраивая их в своем министерстве, его руководитель, с одной стороны, получал квалифицированного помощника, с другой – обескровливал «звездную палату», лишая ее возможности предметно критиковать вносившиеся законопроекты. Не случайно С. Ю. Витте переманил товарища государственного секретаря В. Н. Коковцова в свое ведомство на должность товарища министра финансов. Работая в Государственной канцелярии, Коковцов, хорошо зная финансовые вопросы, помогал оппозиции Витте в Государственном совете – и советами, и материалами. Теперь оппоненты всемогущего министра оказались беспомощными.
Конфликт министров с Государственным советом проходит красной нитью через всю историю этого учреждения. Руководители ведомств побаивались его и имели на то все основания. В ежегодных отчетах Государственного совета обычно констатировался тот факт, что большинство внесенных дел было так или иначе рассмотрено этим учреждением. С формальной точки зрения это было верно. В действительности же речь шла о мелких, текущих делах. Важнейшие проекты долго ждали своей очереди, и их обсуждение занимало продолжительное время. Это, как и жесткие оценки министерских инициатив со стороны членов Государственного совета, стимулировало руководителей ведомств искать обходные пути. Великий князь Михаил Николаевич признавал, что «министры не любят Совета, который препятствует осуществлению многих их предположений. Если поэтому Совет называют тормозом, то наименование это очень почетное. Спускаясь с горы без тормоза, можно очутиться в пропасти». Министр внутренних дел Н. П. Игнатьев прямо заявлял: «Не ездил и не буду ездить [в Государственный совет]… Скажу вам более – я не буду даже вносить представления в Государственный совет, а буду вносить в Комитет министров. Вы скажете, это незаконно… Может быть. А все-таки в случае надобности можно прибегнуть к комитету, испрашивая учреждение временных только правил». Так рассуждали многие сановники; в их числе К. П. Победоносцев. Более того, обер-прокурор Св. Синода полагал, что важнейшие проекты (например, отмену Судебных уставов 1864 г.) не следовало вносить в Государственный совет. Их надо было проводить посредством всеподданнейшего доклада.
Эта тактика давала свои плоды. Важнейшие решения нередко миновали Государственный совет. Для обсуждения переселенческой политики Д. А. Толстой инициировал создание особого совещания. Решение о проведении финансовой реформы С. Ю. Витте (введение золотого рубля) было принято Комитетом финансов и утверждено Высочайшим указом. В дальнейшем эта тенденция только усилилась. Николай II предпочитал проводить неформальные совещания для обсуждения законопроектов. Как раз в ходе такого заседания споры шли о проекте Указа 12 декабря 1904 г. Точно так же решение о преобразовании Министерства государственных имуществ и земледелия было принято в мае 1905 г. без всякого обсуждения в Государственном совете, что вызвало недоумение даже в императорской семье. «Самодержавие само подрывает собственное значение, нарушая законность, вместо того чтобы утверждать его», – записал в своем дневнике великий князь Константин Константинович.
Все это подводило даже консервативно мыслящих чиновников к пониманию неизбежности конституции в России. Министр юстиции Н. В. Муравьев полагал невозможным сложившийся порядок, когда важные решения принимались в силу случайных обстоятельств, практически без всякой экспертизы: «Государь или признает полезным и необходимым вернуться к установленному в законе порядку и продолжать управлять Россией при помощи высших правительственных учреждений, или, если государь пожелает покоя и сложения с себя ответственности, то надо будет перейти к конституции». Недовольство сложившимся порядком высказывал и К. П. Победоносцев. В феврале 1904 г. он приводил пример Японии, где был свой «совет стариков» (имелся в виду совет генро). В России слушали лишь советы «уличных негодяев»: Безобразова, Абазы и др. Иными словами, и обер-прокурор Св. Синода приводил России в качестве примера конституционные порядки восточного соседа.
Государственная канцелярия. На Государственной кухне
«Мариинский дворец был святилищем высшей бюрократии. В нем помещался Государственный совет с Государственной канцелярией, Комитет министров и его канцелярия и канцелярия по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых. В великолепных залах дворца, устланных бархатными коврами, обвешанных тяжелыми драпировками, уставленных золоченой мебелью, бесшумно двигались необыкновенно статные камер-лакеи в расшитых ливреях и белых чулках, разнося чай и кофе. В дни заседаний пленума (по понедельникам) царила какая-то взволнованная торжественность. Внушительные фигуры по большей части престарелых сановников в лентах и орденах – в военных и придворных мундирах, – сдержанные разговоры – все создавало какую-то атмосферу недоступности, оторванности от низменной будничной жизни», – эти воспоминания оставил В. Д. Набоков, юрист, сын министра юстиции, сам видный общественный деятель, депутат Первой Государственной думы. Некоторое время он проработал в Государственной канцелярии.
Особая роль в управлении Россией принадлежала как раз этому учреждению. Прежде всего, в его задачи входила подготовка журналов заседаний департаментов Государственного совета. В журналах излагалась сущность законопроекта, мотив его внесения, а также ход его обсуждения. Фиксировались высказанные мнения, сделанные замечания. При этом журнал должен был быть предельно кратким. Все это надо было изложить буквально на нескольких страницах, что требовало особых навыков и даже талантов от чиновников канцелярии. В. И. Гурко по этому поводу цитировал Вольтера, который «извиняясь за пространность своего письма, писал, что не имеет достаточно времени, чтобы быть кратким».
