Ведомственный эгоизм вел к непримиримой борьбе. Столкновения же министерств могли принимать самые разные формы. Это могла быть бесконечная переписка, бесплодная работа межведомственной комиссии, дискуссии на заседании Государственного совета, попытка убедить императора в собственной правоте. Наконец, оставалась надежда переманить оппонента на свою сторону. Добиваясь необходимого результата, С. Ю. Витте не стеснялся идти на подкуп своих коллег. «Кроме большого числа хорошо оплачиваемых должностей – а у всякого есть если не сыновья, то племянники и вообще близкие, которых надо пристроить, – в распоряжении министра финансов имелся государственный кредит. Независимо от Государственного банка, выдававшего не только торговые, но и промышленные суды, в ведении Витте был и Дворянский, и Крестьянский земельные банки, причем последний мог приобретать земельные имущества почти по любой цене». Правда, порой Витте встречал отпор. Так, например, он предложил министру иностранных дел князю А. Б. Лобанову-Ростовскому сравнять жалованье руководителя внешнеполитического ведомства и послов Российской империи, которые в среднем получали на 30 тыс. руб. больше. На это Лобанов-Ростовский ответил: «Разве вы слышали, что я об этом хлопочу? В таком случае ваша осведомленность плохая».
Схожим образом мог влиять на своих коллег и министр земледелия и государственных имуществ (до 1893 г. речь шла о министре государственных имуществ). По его докладу руководителям ведомств ассигновались «аренды» – особые денежные выплаты. Правда, этим ресурсом надо было уметь пользоваться. Долгое время занимавший пост министра А. С. Ермолов (1893–1905) был человеком честным и этим «искусством» не владел.
Так или иначе добиваясь своего, министры проводили ведомственную политику, которая не складывалась в общегосударственную. Их порой успешная, но мало скоординированная деятельность приводила к асинхронности развития страны и тем самым мало-помалу дезорганизовала жизнь в России.
СЕНАТ. ХРАНИТЕЛЬ ЗАКОНОВ
Это было старейшее государственное учреждение, созданное еще Петром I в 1711 г. За свою сравнительно долгую жизнь оно несколько раз меняло «прописку» и род деятельности. Казалось бы, в XIX столетии его участие в выработке законодательных решений было минимальным. Вместе с тем сфера компетенции этого учреждения была довольно широкой.
Правительствующий Сенат состоял из департаментов, фактически независимых друг от друга. Прежде всего, Сенат был высшей судебной инстанцией. Кроме того, он удостоверял права состояния подданных Российской империи: их сословную принадлежность, чин, титул, герб. Особое значение имел Первый департамент Сената. Он осуществлял надзор за законностью деятельности административных учреждений. Этой цели должны были служить сенаторские ревизии, в ходе которых выявлялись бы недостатки в работе местных органов власти. Первый департамент выступал толкователем законов, фактически имея возможность вносить в них правку. Сенатор, а в прошлом министр народного просвещения А. А. Сабуров объяснял, что Первый департамент – «самый надежный оплот правительства, так как он спасает министров от слишком опасных увлечений. Кораблю необходим балласт. Бросающий [его] за борт под предлогом, что он отягчает ход корабля, рисковал бы погибнуть при первом порыве ветра». Наконец, Сенат публиковал законодательные акты. Эта функция была скорее техническая. Более того, действовавшее в России законодательство позволяло и вовсе не публиковать решения верховной власти. Они могли оставаться тайными для жителей страны. По словам сенатора и видного юриста Э. Н. Берендтса, в этом отношении Сенат «был низведен до значения типографии, публикующей указы». Более того, с начала XIX в. старейшее государственное учреждение России фактически поступило в Министерство юстиции, так как глава этого ведомства, будучи генерал-прокурором, возглавлял Сенат, который теперь совсем не напоминал учреждение петровских времен. И все же в редких случаях его голос мог звучать довольно громко.
Правительствующий Сенат был «тихой пристанью», где находили спокойное место службы преимущественно немолодые люди, часто обладавшие весьма высоким уровнем юридической квалификации и практически лишенные всякой надежды получить новое назначение. Это отчасти гарантировало их определенную независимость. Как вспоминал сенатор А. Г. Кильштейн, «лично мне известны случаи, когда попытки „сфер“ влиять на решение… не только не имели успеха, но грозили погубить даже правое дело. Поэтому, исправляя часто и подолгу обязанности обер-прокурора, я заявлял категорически всяким искателям и посредникам, что требуемый или просимый „нажим“, если и мог бы иметь какой-либо результат, то лишь обратный». По свидетельству Н. Н. Покровского, «несмотря на то что Сенат очень стеснен процедурой разбора жалоб на министерства, тем не менее в народе сложилось убеждение, что только через Сенат можно добиться своих прав».
Действительно, Сенат пользовался своего рода популярностью в глазах общественности. Этому не мешало даже то обстоятельство, что состав старейшего государственного учреждения постоянно менялся, а его пополнение могло вызывать серьезные вопросы. Среди новых сенаторов значительную часть составляли министерские креатуры и отставные губернаторы, которые едва ли могли принести большую пользу делу. Но все же тон в Сенате задавали не они, а их более авторитетные коллеги, которые подчас могли преподнести министру неожиданный «сюрприз».
В коридорах Государственной канцелярии и самые могущественные руководители ведомств были беспомощны. Зная это, они искали обходные пути. Так регулярно поступал министр внутренних дел граф Н. П. Игнатьев, рассчитывая на поддержку Комитета министров. Однако в ряде случаев эти надежды были напрасными. Председатель Комитета министров М. Х. Рейтерн не собирался даже ставить на обсуждение некоторые из игнатьевских инициатив. Несмотря на настойчивость министра внутренних дел, Рейтерн планировал передать их в Государственный совет. Казалось бы, существовал и более простой путь обойти высшее законосовещательное учреждение империи. Следовало лишь обратиться к императору за высочайшим повелением. Именно добившись утверждения собственного доклада, Игнатьев надеялся упразднить генерал-губернаторство Западной Сибири. Однако этот простой и скорый путь оказался закрытым. Против него восстал как раз Сенат, так как, согласно действовавшему законодательству, нельзя было упразднять имевшиеся законы императорской волей.
Этот случай – исключение из правил. Было бы неверным представлять Сенат сборищем оппозиционеров, регулярно ставивших палки в колеса правительству. Тем не менее такое исключение само по себе очень красноречиво и многое говорит о государственной жизни того времени. Механика законотворчества была непростой. В процессе подготовки решений пересекались различные ведомства, корпорации, интересы. Любая стадия разработки законопроекта могла стать проблемной для его авторов. В «канцелярской засаде» могло оказаться самое неожиданное учреждение, от которого никто не ждал подвоха.
Законодательная экспертиза
Усложнявшаяся государственная жизнь требовала специальных знаний, которыми обладали немногие. Эффективный законотворческий механизм должен был предусматривать пути мобилизации редких специалистов, способных оценить внесенные проекты. Обычно при обсуждении законопроектов в департаментах Государственного совета в качестве экспертов приглашались чиновники, участвовавшие в разработке министерских инициатив. Общественные деятели присутствовали на этих заседаниях реже, но в ряде случаев приглашали и их. В 1886 г. при обсуждении вопроса о чиншевом праве в Петербург были вызваны губернаторы и предводители дворянства. Они выступали в качестве экспертов. Сперва Д. А. Толстой сопротивлялся такому приглашению и по итогам обсуждения с долей ехидства спрашивал А. А. Половцова: «Довольны ли вы театральным представлением, которое устроили?» По мнению же государственного секретаря, результат был в высшей степени позитивным. Чрезвычайно сложный вопрос был успешно разрешен, не вызвав возмущения на местах. Когда в 1887 г. состоялось обсуждение проекта МВД о земских начальниках, ситуация повторилась. В качестве экспертов были приглашены нескольких губернаторов и предводителей дворянства. А. А. Половцову было очевидно, что подобный вопрос нельзя было разрешать чисто канцелярским порядком. В феврале 1888 г. в Петербург на обсуждение вопроса о реформе полиции в Остзейских губерниях были вызваны прибалтийские губернаторы и предводители дворянства, которые дружно выступили против проекта МВД.
